论单一制中国的财政联邦制——以中央与地方财政关系为视角

关键词: 单一制/财政联邦制/财政分权

内容提要: 单一制与联邦制只不过是国家纵向权力配置模式的类型化。任何国家都存在集权或分权两种力的作用，中国便是一个带有联邦制因素的单一制国家。中国财政联邦制的发展与单一制国家结构框架内的体制多有抵牾，但中国财政联邦制的变革并不意味着宪政联邦制的确立。
 
 
      税收、财政、金融体制在现代国家中央与地方的关系中占据了重要地位，因为税收的征集和分配是从根本上影响中央与地方关系的第二种基本方法，因为财政关系是政府间关系的核心问题。
——苏力[1]　
      引　言
      单一制作为中国政治学和宪法学意义上的国家结构形式长期以来被奉为圭臬。以决断主义宪法观视之，中国建国初第一代领导集体关于单一制国家体制的创设，体现了其远见卓识的政治智慧。中国宪法体制在建国初充分地借鉴了前苏联的模式，唯独在国家结构形式上，中国制宪者独辟蹊径。众所周知，国家结构形式设立的主要目的是要解决某一特定国家的民族关系问题。当时，多民族的社会主义国家建国伊始多采用联邦制。同样作为多民族国家，中国却没有盲从前苏联“老大哥”的联邦体制，这应当说非常难能可贵。环顾上个世纪90年代，实行联邦制的社会主义国家纷纷解体和易帜，当代国人没有理由不对中国制宪者们的英明决断由衷钦佩，为中国当时没有选择联邦制而暗自庆幸。很难想象，如果新中国实行联邦制，还会不会有今天统一的中国，还会不会有今日中国的社会稳定和经济的快速增长。然而，有学者对此却有不同的看法，当然其显然不赞同决断主义的宪法观，并认为，新中国建立单一制的政制架构几乎是一个理所当然的选择，而不是领导人的英明决策。出现这一认识上误区的原因在于，许多学者夸大了理论对实践的影响力。其实政治家基本上都是实用主义者，其决策当然会受理论的影响，但最终追求的从来也不是某种既有理论的自洽，尽管后来者有可能赋予其实践以某种理论的自洽。[2]看来，单一制的选择无非是一种审时度势的政策考量，不存在高深理论的指导，所谓中国单一制创立的宪政理性或道德评价完全是后来学者为追求自身理论的自洽而强加于人的结果。
      无论从决断主义宪法观还是从实证主义宪法观来看，中国单一制国家体制及其历史选择都是值得肯定的。然而近几年，理论界包括宪法学界对单一制的中国宪法体制多有诟病，甚至有人主张中国应当废除单一制搞联邦制，认为单一制的选择是中国在历史上的误入歧途，而且目前其已经越来越抑制中国的民主化进程和经济的持续发展。财政联邦制在中国的出现实际是市场经济条件下经济力量对国家体制的一次突围，是中国经济民主化潜流涌动迸发的凌汛。但是，单一制政治国家与财政体制的联邦制在中国是否能够相容，中国的财政联邦制是否意味着中国正处于宪政联邦的前夜？这些问题需要澄清。
      具有联邦制因素的单一制
      新中国的单一制是对几千年来延袭至今的国家体制的传承，是一种政治征服和文化认同的结果。马列主义经典作家的理论认为，社会主义的理想国家形式是单一制，该理论为中国的政治决断提供了直接依据。历史传统和政治现实的契合赢得了中国的单一制。然而，宥于传统观念的禁锢，中国人对单一制有诸多误解，认为单一制即意味着中央集权、地方对中央的绝对服从、地方财政全部上缴，社会完全归依政治、思想文化的高度一致。其实，单一制和联邦制的分野并不是那么明晰。虽然从传统意义上，宪法学者们对单一制和联邦制的区别进行了大致的勾勒，似乎单一制即意味着专制而联邦制则象征民主，其实这些国家标签只具有符号学意义。研究国家体制乃至宪法不能止于理论总结和逻辑演绎，有时需要对特定国家的历史片断或偶然事件进行细致深入的考察。事实上，任何国家都有国家总体和国家部分之间的关系，因而，始终存在着集权和分权的两种“力”，而自从国家产生后，这两种力的较量和角逐就从未停息过，平衡两者的关系让所有统治者费尽心机。当然，集权与分权不总是互相对抗，甚至有时相互依托，双向互动。联邦制有利于分权，但这并不意味着联邦制不需要一个强有力的中央政权，从而使美利坚合众国由一个松散的邦联成为统一而稳固的联邦。美国宪法第十修正案虽然确认各州的保留权力，但近几十年来，这些大量的保留权力逐渐被联邦政府所行使；相反，集权是分权的前提，不存在中央的统一权威，何分之有？在单一制国家，在中央政权设立后，随着其专制程度的加深，才会有地方分权的要求。可以说，任何国家都既有集权同时又有分权，只不过两者所占的比重各不相同。[3]一般而言，单一制国家的集权高于分权，联邦制国家的分权多于集权，但这也不是绝对的。前苏联是一个联邦制国家，但其中央集权的程度绝对高于普通的单一制国家，甚至高于单一制的中国；相反，日本是单一制国家，但其地方政府权力之大已同联邦制下各邦的政府权力相当，其地位也决不亚于各邦之政府。这样看来，就集权与分权的关系而言，没有哪个国家是绝对的集权国家或绝对的分权国家，任何一个国家都是集权和分权的混合体。也可以说，没有哪个国家是纯粹的联邦制或纯粹的单一制。
      在财力分配上，一般而言，单一制国家中央财政的集中程度较高。地方虽然有一定的自主权，但其财政收入要在一定程度上依赖于中央财政的补助或拨款；而联邦制国家地方政府财政自主权较大，有相当的独立性，中央与地方的财政收支划分比较明确，自求平衡，地方政府对中央政府依赖很少。在财力分配上，中央财政的收入不占绝对优势，有的甚至少于地方财政的收入。随着时间的推移，在财政体制上，所谓的集权和分权国家也在一定程度上逐渐趋同和融合，原来高度集权或极端分权的国家，目前逐渐开始了一种寻求二者适当结合的倾向。美国和法国分别是典型的联邦制国家和单一制国家，经过近年来的制度变迁，其政府间的职权、支出责任、税收与税权的划分以及转移支付关系等，均表现出极强的财政联邦主义特征。[4]可以说，西方国家无论宪政体制是单一制还是联邦制大多通过分税制的制度安排，以地方财政自治为基础和中央财政平衡作保障来确保中央与地方财政关系的良性互动。
      中国被认为是典型的单一制国家，但由于过去过分注重政治上的一统，在法律上中国仍有一些制度设计不能自圆其说。如中国的地方行政首长不是中央或上级任命的，而是地方人大通过选举产生的。虽然地方首长特别是省级的地方首长实质上都是中央委任的，但至少在法理上，地方政府首长产生的决定权是地方而不是中央。而在联邦制国家，各州、各共和国的行政长官往往是地方议会选择的结果。中国的上述做法，既不同于许多单一制国家的地方行政首长中央委任制，其政治合法性来自中央授权；也不同于联邦制国家地方政府首长的选举制，其政治合法性来自地方选举。中国“这一宪法惯例已经给中国的单一制政体带进了联邦制的因素”。[5]甚至有学者认为，中国是单一制和复合制的混合体。[6]再如，人大是中国国家机构的核心，但全国人大与地方人大是领导和服从的关系吗？如果不是，那么单一制国家体制和民主集中制的宪法原则该如何理解呢？而上述问题又与财政预算紧密相关，因为财政预算依托于我国权力机关与行政机关体制的运行。如果说地方政府有人事的自治权，地方权力机关不依附于中央权力机关而存在，也就意味着地方的财政预算也具有相当的独立性，这是否可以认为中国已经为财政联邦制提供了宪政制度的基础，或者，这一具有联邦制意蕴的单一制为日后中国的财政联邦制的萌生提供了土壤呢？有经济学者也认为，中国的上述特色体制为中国日后经济改革的成功和发展奠定了基础。中国计划经济管理体制与前苏联的重大区别在于：前苏联条块分割经济管理模式中“条条”的力量更强，而中国“块块”的力量更强。前苏联东欧经济改革的失败原因在于过分的中央集权；而中国改革的成功是由中央和地方的互动造成的。[7]这种行政性分权结构对以后中国的改革起到了至关重要的作用。[8]
      可见，所谓单一制完全是政治意识形态法律化及法律规范符号化的结果。单一制与联邦制的界分不能真正反映各个国家独特的富于个性的形式特点，而且单一制的政治意义远远高于经济意义，因为一个国家可以在政治上和意识形态上强求一统、保持一致，但在物质资源和经济利益的配置上，国家与地方永远不可能一致，甚至不可能和谐共处。单一制国家创设的目的从根本上是为了争取最高统治集团对资源的绝对控制权，西方国家纵向分权与制衡的结构在实质上是不同经济利益集团分离与制约的结果。因此，可以说单一制是政治的一统而非经济的统一。
      二、单一制宪政体制下的财政联邦制
      财政关系是中央与地方关系的一项重要内容，财权、财力在各级政府间的分配直接关系到中央、地方政府各自利益的实现方式和满足程度。中央和地方财政的关系是与国家宪政体制相适应的，也是一国宪法的重要内容。无论是联邦制国家还是单一制国家，中央与地方关系的关键因素之一就是财政权的分配。所谓财政联邦制又称为财政联邦主义，其核心是处理中央与地方的财政关系，即中央与地方在财政领域的集权与分权问题。财政联邦制作为处理财政关系的一种规范制度，其实质就是财政的地方分权。分权是宪政制度的基本原则和重要内容。宪政意义上的分权包括横向分权和纵向分权。横向分权否定了权力专制，防范了权力的过度集中并实现了权力的合理配置，限制国家权力的一元化、单极化。而纵向分权则针对国家政权不同层次的权力划分，其目的是为了限制国家权力的统一化和绝对化。如何配置中央和地方的财权和财力，由于各国经济形式及利益格局不同而表现出很大的差异性，即各国财政权力纵向的收缩度各不相同。
      地方分权通过地方自我管理和自我发展蕴涵着民主的精神。财政地方分权实质上就是给予地方一定的税收权力和支出责任范围，并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构，使地方政府能够自由选择其所需要的政策类型，并积极参与财政管理，其结果是地方政府能够提供更多更好的公共服务。因此财政分权的精髓在于地方政府拥有财政自治权。财政地方分权的基本内容包括：地方的财政自治立法；地方自主地组织和使用财政收入；地方依法安排财政支出；地方税收管理自治；地方享受财政援助。世界各国地方财政自治各不相同，但依传统意义可以归纳为三种模式：其一，美国模式：财权分散，财力相对集中。财权分散，是一种明确的分权式的分税制模式（State， loca，l and federal governments all playcrucial roles in theU. S. fiscal system）。[9]联邦、州、地方三级政府各司其职，各有自己的税收来源，各为自己的税收立法，当然州与地方税法不得与联邦税法相抵触。财力相对集中，是指在三级政府的财政分配格局中，联邦一级收入占较大比重。其二，法国模式：财权集中，财力集中。这是一种财权、财力双集中的分税制模式，不仅税收管理权限集中于中央一级，财政立法和财政条例、法令均由财政部统一制定，地方政府只能按国家的财政法令执行，而且在税收收入划分上，中央一般占到总收入的75%左右，呈现出中央主导下的地方分权的分配格局。其三，日本模式：财权适度分散，财力有效集中。日本在财政体制上的集权或分权程度趋于中性，也就是介于美国模式与法国模式之间。在日本，地方政府根据自治原则，有权决定征收何种地方税，但是为了防止因税收分权导致地区间的税收失衡，中央政府设立了“课税否决制度”，即允许地方政府在地方税法列举的税种范围内自行决定开征地方税，但若地方政府的征税计划超出了这个范围，其新开征税种须经自治大臣批准。总之，世界范围内财政自治的几种模式虽各不相同，但也存在一定的共同之处：无论在税收收入的划分上还是在税收管理上，保证了中央政府的主导地位。在保证中央政府集中财权的前提下，也充分考虑到地方税制在整个税制中的重要地位。[10]
      20世纪下半叶以来，地方分权成为世界潮流，分权改革几乎都是从财政分权开始的。如何正确处理中央与地方的关系，就成为财政立宪的新内容。法国传统上属于中央高度集权的国家，但上世纪80年代以来，法国实施宪法改革，强化了地方政府的财政自主权。[11]新中国成立以后，财政体制总体而言经历了一个先紧后松、先收后放的过程，从统收统支体制到统一领导、分级管理体制再到划分收支、分级包干体制，体现了中央为调动地方积极性而逐渐分权让利的体制演变过程。这应和了中国经济发展的需求。但随着中国市场经济体制的建立和经济的快速增长，地方分权的要求和呼声也日益高涨。中国的财政分权可以说是市场经济发展的结果，财政领域的权力下放实际上反映了这样一种经济自由化的诉求。我国于1994年进行了分税制财政体制改革，从实际出发，借鉴市场经济国家的分级财政预算体制，初步形成了具有中国特色的多级财政预算体制。其后，从1995年开始我国又对政府间财政转移支付制度进行了改革，逐步形成了较为规范的政府间财政转移支付体系，基本上建立起了适应社会主义市场经济要求的财政体制框架，即根据中央和地方政府的事权确定相应的财政支出范围，按税种划分中央财政与地方财政收入，实行中央对地方的税收返还制度。有学者称分税制及其配套体制为中国的财政联邦制，或者非纯粹意义的财政联邦制，主要原因是中国的财政联邦制与西方式的财政联邦制有两点重要区别：第一，中国在法律上不是联邦制政体和财政体。第二，在中国的体制中，中央在人事任命上权力很大。因此不能把中国的分权体制等同于西方的联邦制，虽然有些机制相似。[12]其实上述分析没有否定中国地方财政分权的财政联邦制的实质，只是由于中国政治体制的约束，使得财政联邦制蕴含着巨大的政治风险。
      分税制将税收按税种的不同分为国家税和地方税，地方财政有了法定的征收范围和利益保障。而且相应设立了两套税收征收体制——国家税务局和地方税务局，在某一行政区域既有国家税务局又有地方税务局，两者并行不悖，各自履行职权。但在管理体制上却迥然相异，国家税务局属于垂直管理体制，即某地的国家税务局只服从上级国家税务局垂直领导，属于完全的条条管辖；而地方税务局则不同，其既服从上级地方税务局的指导，同时又接受本级人民政府的领导，属于条块管辖。这一财政行政管理体制的变化说明，财政联邦制不可能不对行政体制乃至宪政体制产生影响，财政的地方自治既然是经济领域的层级政府间的利益博弈就不可避免地引起政治体制的变革。可以说，目前中国税务机关与其他国家机关在体制上相互抵牾，人们有时似乎很难理解，在长期中央集权的体制中怎么能够容忍一个与中央平起平坐的地方机构存在？其根本原因在于，地方经济的发展所形成的利益必然寻求政治上的认同和保护。经济权力的扩张，改变了地方在国家结构体系中的法律角色，使地方由中央集权体制下的中央政府的附庸转而变成了代表自身利益和经济独立性的法律主体。由于中国的地方财政预算正式脱离了中央政府的控制，预算案不再由中央政府批准而改由地方人大批准。省级政府对省级以下各级政府的转移支付也完全由各省自行决定。庞大的预算外资金更是完全自由支配，并不与中央财政分成。因此，可以说，分税制使地方政府有经济能力成为一个独立于中央政府的公法人。[13]上述政治体制的裂变是在市场经济的压力下形成的，经济自由化暖流可以逐渐消融中央集权的政治意识形态的坚冰。这不可能是理性的政治家或法学者所谓制度设计的结果。
      分税制作为中国财政联邦制的标志，在实施以后产生了一系列的积极效应。通过分税制改革建立起来的财政体制使得地方财政权力获得了扩张的空间，地方政府从中央政府手中取得了越来越多的财政独立性。可以说，分税制的财政体制是我国集权财政体制向分权财政体制转变的一个拐点。而且分税制也规范了政府间的财政分配关系、建立了财政收入稳定增长机制、规范了财政收入分配秩序。然而，分税制的财政体制在实施以来也暴露出了一些问题，如地方财政尤其是县乡财政困难和财政秩序的严重失调、地区间财政能力差距日趋扩大以及税收征收成本的加大。当然，上述问题并不一定是分税制本身的必然结果，更深层次的危机出自宪政体制的不支持。根据国外的财政地方分权经验，财政地方自治应具备以下基本条件：第一，法制要完备，这是财政自治的准绳。第二，事权决定财权，各级政府事权划分应明确，这是财政自治的基础。第三，税收体制要合理、完善，这是财政自治的重要条件。第四，财政体制科学并保持相对稳定，这是财政自治的核心。第五，要有一个与宏观调控适度的中央政府，这是财政自治的根本保障。[14]可以说，从根本上讲，中央和地方的财政分权必须建立在法治主义的基础上，即财政分权体制必须有明确的宪法、法律依据。但由于中国财政法治的缺失，使得分税制的财政体制缺乏制度的保障。宪法和法律并未确认完整的地方财政权，导致分税制的财政体制从一开始就不具有法治基础。而且，分税制的财政改革主要是由政府推进的，没有宪法和法律的依据，缺乏法律的规范和指引，这必然导致分税制改革刚一启程便误入迷途。此外，分税制的一个重要原则是事权决定财权。事权为财政分权提供标准和依据，财权与事权对应才能保证地方自主决策的空间。从理论上说，事权决定财权意味着中央政府首先必须确定地方的支出责任，才可能达成对税收收入的合理分配。然而，中国的地方与中央在财政支付上的责权划分迄今仍相当模糊，这是一种极不正常的情形。美国经济学家Roy Bahl曾指出，这是发展中国家财政分权改革中一个常见的本末倒置现象。[15]上述体制上的障碍不清除，分税制改革在中国将命运多舛。
      分税制将地方财政作为一个独立的经济实体，地方经济独立性的加强会导致国家宏观财政控制能力的削弱，这也许是不可避免的。与此同时，地方财政自治还意味着地区间财政收入的巨大差距，导致不同地域财力的严重失衡。更有甚者，各地政府从局部利益出发，进行政府间无序的经济竞争，有些地方政府竞相从事高风险投资项目等脱离中央监督的非正式财政活动，地方保护主义日益抬头。一些地方政府对中央的指令阳奉阴违，“上有政策下有对策”，从而导致政令不畅通、令不行禁不止的现象越来越严重。