美国对“次贷”的金融监管及其经济法学思考

关键词: 次贷危机/金融监管/经济法学/思考

内容提要: 住房次级按揭贷款问题及“次贷”危机是典型的“综合经济法律问题”，涉及合同法、担保法、房地产法、贷款人保护法、金融监管法等多个部门法，需要运用各法律部门的原理，综合系统地分析解决。
 
 
美国的“次贷”危机根源于次级按揭贷款支持证券市场产生的巨大泡沫，自2007年初爆发以来，已席卷全球各大金融市场乃至商品市场。美国“次贷”危机是2008年以来蔓延全球金融危机的直接原因。“次贷”危机带给我们的直接思考是，中低收入者住房的社会保障问题能否通过市场化途径予以解决，以及住房市场与金融市场的关系问题，由此引申了关于这场金融危机深层次原因的思考，对此，我们可以从自由主义、宏观调控以及政府管制的界限和相互作用机理来加以解释和分析。而在制度层面，凸显建立反映市场真实信息的社会信息信用体系、强势与弱势群体之间的公平交易制度、平衡个体利益与社会公共利益的内部治理和风险控制制度的重要性和迫切性。

一、“次贷”危机前美国对相关领域的金融监管

（一）对不动产贷款的金融监管

在美国的银行经营权限历史中，不动产贷款有着特别之处。从1863年通过《国家银行法》到1913 年，国家银行是被禁止为不动产提供贷款。从1913年到1982年，美国通过了一系列针对不动产的规范性限制，特别是包括了贷款——价值比例。从1913年到1974年，美国联邦法律规定，因为不动产贷款代表的是非流动性资产，此类贷款应该与最稳定的银行储蓄负债捆绑在一起。因此，全部不动产贷款被限制在银行资本和盈余的25%或储蓄的33%以内。1982年《Garn - St Germain储蓄机构法》删除了对国家银行不动产贷款限制的法律规定。由此不动产贷款只受到银行安全、稳健经营理念的限制，因此，实际上不动产贷款和商业、工业和消费者贷款一样不受限制。

（二）对投资银行的金融监管

美国投资银行实行集中型监管模式。美国投资银行的监管呈金字塔形状。塔顶是美国国会和美国证券交易委员会，以及各州设立的监管机构中间部分是自律组织，具体包括纽约及其它证券交易所、全国证券交易商协会、清算公司等基础是投资银行内设的监管部门。在监管金字塔中，美国国会负责投资银行监管方面的立法，证券交易委员会根据国会立法，制定投资银行监管方面的法规，并依法对投资银行及其业务活动进行监管。各州设立的监管机构依据各州的立法，在其管辖范围内对投资银行及其业务活动进行监管。各种自律组织负责监督各自市场上的交易及其成员的活动，他们制定修改的法规需由证券交易委员会批准投资银行内的监管部门负责监督银行与公众的交易，调查客户申诉，答复监督机构的询问。[1]

（三）对住房按揭贷款证券化市场的金融监管

住房按揭贷款证券化产品早在上世纪70 年代即开始交易，但直到2002年左右，投资者包括养老金基金、保险公司、对冲基金和其他机构的投资者，才对这一产品突然爆发兴趣。房地产抵押贷款由过去的鲜为人知的非流动性资产，变为今天无所不在、交易频繁的证券化产品。房地产抵押贷款市场的主角以前是商业银行和储蓄银行，而到了2006年，美联储数据显示，华尔街投资银行已经控制了60%的住房抵押贷款融资市场。

住房按揭贷款的证券化市场的领袖包括雷曼兄弟、贝尔斯登、美林、摩根士丹利、德意志银行和瑞银集团。他们从贷款机构手中收购住房抵押贷款，将贷款集中起来组成资产池以分散风险，尔后将资产池分成小份，然后出售。在打包发行证券化产品并代理客户交易或自行交易的过程中，华尔街获取巨大利润。1990年之后，这一产品的买家只要购买并持有，将其计入财务报表中，直到贷款收回，因此交易并不活跃，直到2000年，房利美（ Fannie Mae）和房地美（ Freddie Mac）发行的住房抵押贷款证券日交易量只有600亿美元。但后来，交易更为活跃，其计价也越来越呈现出一种“逐日盯市”的特征，抵押贷款证券化市场的规模已达6. 5万亿美元，日交易量超过2500亿美元，甚至比美国国债市场规模还大。[2]

2008年4月17日，美国联邦储备委员会（ Federal Reserve，简称Fed）副主席科恩（Donald Kohn）表示：“很明显，投资银行对金融市场构成的潜在威胁可以与商业银行不相上下，因此应该加大对投资银行的监管力度。”科恩在事先准备好的发言稿中表示， Fed应该对银行和证券公司的过度使用杠杆和挤兑风险感到担忧；在过去的几个月中， Fed已经清楚地认识到，不是只有商业银行能对金融稳定构成威胁。几周前，美国财政部（ Treasury Department）公布了金融监管体制改革计划，其中就提到Fed应当加大对包括投资银行在内的金融业的监管力度。[3]

二、美国在“次贷”危机中的金融监管及对我国的启示

“次贷”危机考验了美国金融市场宏观调控的能力，其金融危机应对的措施及其利弊效果，为我国金融市场的监管和规范提供了可资借鉴的经验和教训。

（一）美国“次贷”危机中的金融监管

2000年前后，由于网络产业泡沫的破裂和“911 事件”的打击，美联储开始执行长期的低利率政策，通过扩大金融市场的货币供给，刺激经济发展，其中最大的恶果是导致了房地产市场的泡沫。2004年春，美国的金融监管部门开始关注贷款标准的放松。惠誉评级机构（ Fitch Rating）将一家主要次级房贷机构列入“信用观察”名单，表示对该机构次级房贷业务的担忧。与此同时，美联储一面连续17 次加息，将联邦基金利率从1%提升至5.25%；另一面却继续鼓励贷款机构开发并销售可调整利率房贷。

更为严重的是，三大信用评级机构穆迪、标准普尔和惠誉已经开始调低部分住房抵押贷款证券的信用评级。2006年新发次级房贷评级在BBB和BBB - ， 2007年下调至少有20%信用评级。而评级一旦跌破投资级，很多机构投资者，如保险公司、养老基金等，按照其章程，不能持有投资级以下证券，必然大量甩卖，给市场带来重大冲击，并波及其他金融市场。为此，美国政府及美联储等金融监管机构采取了如下宏观调控措施来缓解此次房地产金融危机：

1. 提升住房信贷市场危机的监控和预警。美联储长期以来一直关注次级抵押贷款市场。银行监管机构从2006年春季开始注意到购房者丧失还贷能力的案例越来越多，为此，美联储会同其他四家银行监管机构颁布了一项房贷市场抵押贷款指导意见，帮助银行业全力避免危机发生。

2. 恢复美国和国外金融市场信心。在次级抵押贷款市场危机爆发时，美国金融市场一片恐慌，此时美联储和美国财政部的官员立即对美国经济的基本状况做出乐观评价，指出“整体房屋贷款市场依然健康，抵押贷款质量依然上佳，美国经济仍然十分强劲”。美国政府和监管部门的表态对金融市场信心的恢复起到了重要作用，避免了危机的进一步扩大和市场的过度反应。在政府官员发表对美国经济看法后，当时的美国股市全线开始上涨，挽回部分损失。

3. 保护个人住房信贷市场底层消费者，防止房地产市场降温加剧。个人住房抵押贷款抵押品的价值与贷款发放量一定程度上存在正相关关系。重视保护住房信贷市场个体消费者的利益是保障房地产市场需求，防止市场进入恶性循环的重要措施。此前，部分贷款机构把一些人划分到信用等级差的客户人群中，从而导致他们的借贷成本上升、还款负担增加。美国国会讨论向银行及其他抵押贷款机构实施限制性措施，防止更多人因无力还贷而丧失抵押品赎回权，包括对浮动利率抵押贷款借款人的还款能力在整个贷款期限内进行全程评估，而不是只在放贷初期进行评估。美国住房和城市发展部建议，联邦国民抵押贷款协会（ Fannie Mae）和联邦住房抵押贷款协会（ Freddie Mac）等大型抵押贷款机构考虑给予那些经济困难的借款者更多时间来偿还贷款。该部还提出，美国政府应考虑对部分次级抵押贷款商采取惩罚性措施，以减少住房收回案件，安定民心，防止消费快速降温。

4. 启动大型住房信贷机构护市。美国政府支持的两大住房抵押公司，联邦国民抵押贷款协会和联邦住房抵押贷款协会都制订了拯救计划，他们表示“能担负起责任”拯救市场。两大住房抵押贷款公司准备在市场低迷的时候折价购入大量抵押贷款，并将其证券化后以较高折扣推向欧洲和新兴市场。联邦国民抵押贷款协会还推出了“援救贷款计划”，向那些无力偿还目前贷款的美国人提供贷款帮助，保住他们的房子。

5. 利用国际金融市场共担风险。金融市场具有全球联动性，如果美国的金融市场发生问题，将对世界经济产生巨大影响，各国均不愿意看到这种景象出现。因此，美国政府积极同日本等债权国协调，以期有助于美国次级抵押贷款市场的恢复。[4]