对改进我国公务员分类制度的若干建议

【内容提要】公务员分类制度是公务员制度本质的外在表现形式。目前我国公务员分类制度存在着公务员范围界定过窄、领导职务和非领导职务设置不、职务分类不合理等问题，改进和完善现有分类制度，不仅要把公务员分为政务类公务员和业务类公务员，还应该做更进一步的细分。政务类公务员分为职业党务工作者、政府组成人员、任命人员和特别职公务员，业务类公务员分为行政管理类、专业技术类和后勤保障类。这些建议有助于推动我国公务员制度的不断完善，提高公共部门人力资源管理和开发的效能。

【关键词】 公务员 分类制度 改革

国家公务员制度是人事行政制度的主要存在和表现形式。它构成了20世纪各国公共行政管理以及官僚体制的基石。1993年8月14日，国务院通过并颁布了《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》），于同年10月起开始施行，经过近十年的改革和完善，国家公务员制度在我国已经初步确立。

2001年11月，正式加入了世界贸易组织（World Trade Organization, 简称WTO），这必然对中国的政治、、文化和社会产生广泛而深远的影响。中国的公务员制度如何应对“入世”的冲击，融入世界潮流，同时根据我国的现实国情，增强现有公务员制度的活力，提高公共服务水平和政府治理能力，成了令人关注的问题。因为“国际竞争力的核心不是资金和人才的竞争——资金和人才都是可以国际流动的；也不是技术的竞争，而是制度的竞争。从中国长远来看，应该学习的是制度改造。对于这一课题，更需要学习的是政府。”[①]

在整个转轨社会的大背景下，各种制度必然会呈现它的过渡性和渐进性。我国公务员制度虽经过这么多年的运行，但仍然很不完善。原有《条例》已不再适应市场经济发展和政府行政环境变化的要求。作为一个与时俱进的现代政府，应该积极顺应新形势，按照建设社会主义政治文明的要求，改进和完善现有公务员管理体制，保持公务员队伍的活力。本文针对目前的公务员制度在分类管理中的问题提供若干建议和设想。

一、现行国家公务员分类制度的存在的问题

《条例》从制定至今已有近十年，这期间，我国的市场经济得到长足发展，加入了世界贸易组织，政府行政环境发生了很大变化，现行公务员分类制度的问题逐渐暴露出来：

1、现行公务员范围界定过窄

世界各国对公务员的范围限定不尽一致。总体来看，存在三种基本类型：一是以英国为代表的小范围型，主要是政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官；二是以美国为代表的中范围型，主要包括政府系统中的所有公职人员以及公共事业单位的人员和国营的管理人员；三是以日本和法国为代表的大范围型，主要包括政府系统中的所有公职人员、国会工作人员、审判官、检察院以及国有企业、事业单位的工作人员。

在我国，《条例》中对公务员范围的界定是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。这一范围不包括中共党委、人大、法院、检察院、政协以及公营事业单位和社会团体的工作人员。但是，我国又规定，各级党的机关、人大机关、政协机关、民主党派和工商联机关、工会、共青团、妇联等社会团体机关参照《条例》执行、管理。[②]这样的规定，明显不够妥当。

其产生的突出问题是，根据目前的规定，只有“各级国家行政机关除工勤人员以外的工作人员”才是国家公务员。这就是说，其他各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关等组织的工作人员有不同于国家行政机关工作人员的本质特征，应该分别建立不同的人事管理制度。但是在现实中，这些组织“参照公务员制度执行”，这就使现行的公务员范围划分（各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员）失去意义。实际上，这些机关都是掌握国家公共权力、提供公共服务的组织。就这一点来说，是相同的。

2、领导职务与非领导职务分类不科学

我国公务员的分类方法，在历次草案中均分为政务类和业务类两大类，但是，在其后颁布的《国家公务员暂行条例》中，却修改为：“国家公务员的职务分为领导和非领导职务。”这明显是迁就了传统的国家干部人事管理制度。在实施初期，这种分类的确解决了不少德才表现好、参加工作时间长的国家工作人员因领导职位数量少而在职务上难以晋升的问题，有利于调动公务员的积极性。随着公务员制度的进一步发展，这种分类方法却引起了一系列的问题：

一方面，在现实生活中，有的地方局级调研员参加局级领导办公会议，分管一部分工作，被视为局级领导班子成员。但是，有的地方，局级调研员既不参加局级领导办公会议，也不分管工作，只是享受局级领导的工资、福利待遇。更有甚者，把非领导职务视为提高干部待遇的手段，千方百计向上级索要设置非领导职务的名额。[③]这完全违背了公务员制度的基本精神。另一方面，非领导职务设定的名称也不太合适，比如主任科员、调研员、巡视员，人们往往望文生义，通过字面意思理解该职务的权能，而搞不清楚他们到底是负责什么工作的，事实上，许多局级调研员、巡视员是负有重要责任的高级公务员。一方面，这种名称不能满足公务员高层次的心理需要，不利于调动他们的积极性；另一方面，公众也容易对这些公务员职务名称产生误解，从而影响政府为公民服务。

根据中共十三大确定的政务类公务员和业务类公务员分类方法，从《条例》中可以看出，政务类公务员相当于我国宪法规定的“各级人民政府的组成人员”。如根据《宪法》第86条和《国务院组织法》第2条的规定，国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，国务院各部副部长以及下属的各司、厅、局、处的正副职都不是国务院组成人员。地方政府的组成也大致如此。另外，政府组成人员和非政府组成人员在任职条件、产生方式、管理机构以及绩效评估等方面都有很大的不同。《条例》第一章“总则”第五条又规定：“国家公务员中的各级人民政府的组成人员的产生和任免，依照国家有关规定办理。”这实际上还是将由人大产生和任免的各级人民政府组成人员另行管理。

3、职位分类不合理

分类是管理的基础，没有科学的公务员分类就没有科学的公务员管理。在我国，《条例》第三章第八条规定：“国家行政机关实行职位分类制度。各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置；制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据。国家行政机关根据职位分类，设置国家公务员的职务和等级序列。”但是，在实际的运作中，我国的公务员分类模式既不是品位分类，也不是职位分类；它更多地是继承了我国古代官吏的品级制度和传统的干部行政级别制度，并吸收了职位分类中制定《职位说明书》的做法，强调职务、级别与工资相联系。现行的《职位说明书》制定不合理，非常笼统，没有体现出不同公务员的录用条件、工作性质、职责等的差别。作为一种过渡性的管理体制，它不可避免的存在这样那样的问题：

问题一：分类过于简单、笼统，范围太小，职位分析不严格。国家公务员没有横向的分类，纵向的分类只体现在公务员职务级别的高低上，而且，没有作更细致的划分。在国家行政机关内部除工勤人员以外实际上只有一个类别即公务员，这难以体现行政管理工作的复杂性、行政层级与工作岗位的多重性和多样性。

问题二：一般行政管理类公务员和专业技术类公务员没有区分。随着政府管理的专业化程度的提高，政府机关对专业技术人员的需求量越来越大，建立一支专业化的公务员队伍也越来越重要。而目前的公务员分类制度没有设置专业技术类职务，取而代之的是相应的行政级别。这无疑是忽略了专业技术类公务员的特殊性，抹煞了专业技术类公务员在任职资格、工作职责范围、评价方式、个人成就方向、晋升途径和依据以及管理方式、方法等与从事一般行政管理工作的公务员的差异。在实际操作中，由于这些原因对专业技术人员的职称评定和工资待遇的解决就非常困难，造成的一种不良后果就是高层次的专业技术人员对加入公务员队伍望而却步。

如上所述，现行《条例》规定的公务员分类制度作为一种过渡性的管理体制，是为了适应从传统干部人事管理制度向现代国家公务员制度转变的需要的一种制度安排。近十年来，我国的市场经济得到长足发展，政府行政环境发生了很大变化，而公务员系统内部的职务设置等许多环节的规划、管理却跟不上，其问题越来越突出，与时俱进地改革现有公务员管理制度，已经成为当务之急。
二、完善公务员分类制度的方案

社会主义民主，建设社会主义政治文明，是社会主义化建设的重要目标。依照西方发达国家公务员分类管理的普遍经验，结合中共十三大关于实行政务类公务员和业务类公务员分类制度的决策和目前的国情，笔者认为应该扩大公务员的范围，把各级党的机关中的职业党务工作者[④]、人大机关的专职工作人员、法院和检察院的工作人员纳入公务员范围。 现行的“参照执行、管理”制度只是权宜之计，不宜长期实施。对公务员范围中的各种机关的职能予以明确，对非公务员范围内的人员分别制定相应制度单独管理。针对工青妇这类社会团体，应该让它们成为“NGOs”（Non-government Organizations, 非政府机构）针对国有、事业单位（如公立学校、公立等）应该走市场化、产业化的道路，增强其独立性、自主性，逐步脱离“官本位”体制，逐步减少对其的财政拨款，减轻财政负担。根据以上分析，笔者提出分类方案如下表1－1所示：

项目 类别 分类	一级分类	二级分类	范围	包括人员
公务员	政务类公务员	职业党务工作者	专职从事党务工作并以其为收入主要来源的人员，由党的代表大会选举产生或者由党的委员会和上级任命产生，实行任期制。	各级党组织的专职书记、专职副书记和组织部、宣传部的专职部长、专职副部长或其他专职从事党务工作的人员等。
		政府组成人员	各级人民政府的组成人员，由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生，实行任期制。	包括各级人民政府的主要领导和决策者，其成员由组织法和相关规定。
		政治任命人员	由政府行政首长或党组织领导任命的部分职位，这些人对本届政府首长或党组织领导负责，与本届政府或党委共进退。	包括政府机构和党组织的咨询机构、政策研究机构的组成人员以及参谋人员、智囊团成员和临时机构组成人员等。
		特别职公务员	执行特殊政治职能的公务员，主要由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生，实行任期制。	主要有各级人民检察机关的检察长，各级人民法院的法官，各级人民代表大会专职正副委员长、专职正副主任以及其专职常委等。
	业务类公务员	行政管理类	在各级党政机关、人大机关、审判机关、检察机关等从事一般行政管理工作的事务官，由产生，实行常任制。	一般行政工作人员。
		专业技术类	各种专职从事专业技术工作的党政机关、人大机关、司法机关、检察机关等单位的工作人员。	包括党政等机关的各种师、审计师、律师、法医、刑侦人员和动、植物检疫人员、软硬件工程师、系统维护师等等。
		后勤保障类	在各级政府机关从事后勤保障和服务工作的机关工作人员。	主要包括机关事务管理局、档案局等单位的机关工作人员。

关于我国公务员的政务类和业务类分类的必要性、可行性的论述，请参见黄卫平等人著的《政务类和业务类公务员分类制度可行性分析》。[⑤]本文主要论述对政务类和业务类公务员作进一步分类。

由于本文所限定的公务员范围非常之广，几乎包括了所有掌握公共权力、提供公共服务的组织，它所涵盖的人数之多，部门之繁，是以前没有过的。面对人数众多、如此复杂的公务员队伍，对所限定的公务员范围作进一步分类就顺理成章。根据公务员的产生方式、工作性质的不同，作者试图把政务类和业务类公务员做进一步细分。

（一）政务类公务员的分类

1、职业党务工作者

在西方国家，政党并不总是掌握着公共权力。只有当它通过竞选上台成为执政党以后，才掌握公共权力。政党和公共权力没有必然的联系。然而在我国，中国共产党是由《宪法》规定的唯一合法的执政党，其他民主党派和社会团体要接受中国共产党的领导。中国共产党的执政地位是法定的。她掌握着国家的公共权力，甚至掌握着公共权力的核心，从这个意义上讲，笔者把各级党的机关和其他国家机关相并列，是符合我们的特殊国情的。

在各级党的机关里，有一部分人专职[⑥]从事党务工作，并以其工资为收入的主要来源，他们由党的代表大会根据《中国共产党章程》（以下简称《党章》）选举产生或者由党的委员会任命产生，主要包括各级党组织的专职书记、专职副书记和组织部、宣传部的专职部长、专职副部长或其他专职从事党务工作的人员等。譬如，某市委副书记又同时兼任市长，那么，他就不是职业党务工作者，而属于下面要谈到的政府组成人员。为了更清楚的界定职业党务工作者，我们认为只有在从中央到地方【党中央、省委、市委、县（区）委、乡（镇）委】的专职从事党务工作的人员才是公务员，其他非政府机关、公营事业单位、国有控股公司、社会团体等的党组织的成员就不能纳入公务员范围。

2、政府组成人员

政府组成人员是公务员队伍的主体。这些人员是各级人民政府的组成人员，由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生，实行任期制。根据《国务院组织法》，国务院的组成人员包括总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。以深圳市政府为例，其政府组成人员由市长、七个副市长和秘书长以及下属办公厅主任和下属各局局长组成。

3、政治任命人员

政治任命人员是目前政府决策过程不可缺少的人员。他们是由政府行政首长或党组织领导任命的部分职位，这些人对本届政府首长或党组织领导负责，与本届政府或党委共进退。主要包括政府机构和党组织的咨询机构、政策研究机构的组成人员，参谋人员、智囊团成员和临时机构组成人员等。这些人通过对公共政策的技术手段分析，向党政决策部门提供政策方案，并帮助选择方案，保证决策过程的性。比如像中央一级的政策研究机构有：中共中央政策研究室、国务院研究室、国务院发展研究中心等。地方一级的有：隶属于各省、自治区、市、县的政策研究室等。

4、特别职公务员

特别职公务员的范围较广，包括的人员也比较复杂，主要是执行特殊政治职能的公务员，他们也是由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生，实行任期制。主要有各级人民检察机关的检察长，各级人民法院的法官，各级人民代表大会专职正副委员长、专职主任以及其专职常委等。其中，根据《中华人民共和国检察官法》，对各级人民检察官进行管理；根据《中华人民共和国法官法》，对各级人民法官进行管理；根据《全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对各级人民代表大会的专职领导进行管理。

从以上四种人员的产生方式、工作性质来看，完全符合政务类公务员的特征：通过各种不同程度的选举或者政治性任命产生，实行任期制，职责是决定一个国家或地区的战略目标和规划，制定各种政策，促进本国或本地区的发展。政务类公务员通过各自的法律或章程进行管理，而不是由《国家公务员法》进行管理。

（二）业务类公务员的分类

1、行政管理类公务员

在政府机构和其他掌握公共权力、提供公共服务的组织中，除了从事政治色彩较浓的政务工作外，还存在着大批负责较为具体的一般日常行政事务的工作人员，可以将这些政府工作人员归为行政管理类公务员。譬如说，根据《宪法》和《国务院组织法》，国务院各部副部长以及下属的各司、厅、局、处的正副职都不是国务院组成人员，这些人需要经过专门的公务员考试，择优录取。这些人就属于业务类的行政管理类公务员。其实，还可以考虑把国务院各部、委的1到2个副职设置为政务类公务员，其他副职则归入业务类公务员。其中涉及的细节问题比较专业而且复杂，还有待于进一步探讨。还有，可以尝试改革一下行政管理类公务员的名称。比如，设置高级行政主任、高级行政副主任、高级行政主任助理、行政主任、副行政主任、行政主任助理等职位。这样的名称设置，有利于满足公务员尤其是较高级公务员和高级公务员高层次的心理需要，提高公务员的工作积极性。

2、专业技术类公务员

随着政府管理的专业化程度的提高，政府管理工作中的分工越来越细致，产生了一种新的公务员——专业技术类公务员。这些人在党政机关、人大机关、司法机关、检察机关等单位专职从事专业技术工作。这些人需要经过专门的公务员考试或者其他国家承认的相应的资格认证，择优录取。譬如，在目前政府越来越成为一种现实和必要的可能时，政府网站的程序员、系统维护员就成了专职的专业技术人员（如果他们没有其他“兼职”的话）。另外，像传统中已经存在专职从事专业技术工作的会计师、审计师、律师、法医、刑侦人员和动、植物检疫人员甚至翻译人员等等都属于专业技术类的公务员。

3、后勤保障类公务员

在后勤保障越来越受到重视的今天，一种新的公务员——后勤保障类公务员也就成了公务员队伍的重要组成部分。尽管20世纪70年代末以来各国政府行政改革的“私有化”倾向很明显，公营部门按市场运作的风势正劲，但是，政府某些敏感部门的后勤保障工作未必就都可以完全实现市场化。这主要是基于某些政府敏感部门出于保密和安全的需要，不适于把这些部门的后勤保障工作转让给社会上的私营物业管理公司进行管理，而把在本部门从事后勤保障工作的人员划入公务员的范围进行统一管理。这些人需要经过专门的公务员考试，择优录取。主要是指在各级政府系统中从事后勤保障和服务工作的机关工作人员，包括各级政府系统负责本单位车辆管理、机关大楼管理、办公经费等的机关事务管理部门、档案部门等的工作人员。当然，在各级掌握公共权力、提供公共服务的组织中，后勤保障工作应该根据实际情况适当地实现“市场化”，由社会上的私营企业来管理这些部门的物业管理、后勤等工作，减轻政府的财政负担，使这些部门更好地向公众提供公共服务，而不是被“吃饭财政”[⑦]所拖累。

从以上三种业务类公务员的特点来看，他们一般都具有业务类公务员的特征：需要通过竞争性考试而被择优录取，其职责是专门从事公共事务的管理，执行政务类公务员的决策，担任并完成具体的行政工作。这类人由《国家公务员法》来管理。

三、 结束语

制度变迁总需要付出制度成本，制度成本的高低和制度变迁中的风险和阻力的大小，是决定制度变迁能否成功的重要因素。我国的公务员制度改革不可避免地会遇到各种各样的阻力，如何寻找一条制度成本最小、阻力较小、风险相对较低的改革方案，是目前很紧迫的任务。

笔者关于公务员分类制度的建议，吸收了西方国家公务员制度文明的基本精神，但又不是照搬“西方模式”，而是结合自身的国情而找到的一种尽可能地减少改革阻力和风险的改革方案，具有一定和可操作性和可行性。它主要解决了现行公务员分类管理制度中的公务员范围过窄、领导职务与非领导职务设置不合理、没有突出专业技术类公务员特殊性等缺陷，同时，也可能会出现一些争议，比如党务工作者是否应该划入公务员队伍的问题。

国家公务员制度作为国家制度和行政制度的一项性改革和卓有成效的创举，对于国家人事管理、政府管理、乃至社会的、进步起着十分重要的作用。建设有中国特色的国家公务员分类制度，应以中共中央《深化干部人事制度改革纲要》和《党政领导干部选拔任用条例》为指导，按照“三个代表”的要求，制定一部适应现实需要的《国家公务员法》。在此，作者对公务员分类制度提出一些自己的建议和设想，也算是推进公共部门人力资源管理和开发的一次大胆尝试。



注释：

[①] 李甬：《什么阻碍了中国进步——访张维迎博士和许小军博士》，参见《南方周末》“财富”版，1999年10月1日。

[②] 关于“参照管理”，是指“各级党的机关、人大机关、政协机关、民主党派和工商联机关、工会、共青团、妇联等社会团体机关参照《国家公务员暂行条例》，结合各机关实际进行干部人事管理的总称。”关于“参照管理”工作的形成和发展是这样的：《国家公务员暂行条例》正式颁布以后，中央决定，对党的机关工作人员的管理，可参照《国家公务员暂行条例》办理。为贯彻落实中央决定，中央组织部组织起草党的机关参照管理的实施意见，不久又成立参照管理工作领导小组和办公室'开展了制定实施方案等项工作。1993年9月13日，中央转发了中央组织部《关于中国共产党机关参照试行<国家公务员暂行条例>的实施意见》。同年12月8日，经中央同意，中央组织部制定下发了《中国共产党机关参照试行<国家公务员暂行条例>实施方案》。此后中央组织部会同有关部门，陆续制定印发了全国人大、全国政协、工会、共青团、妇联、科协、侨联、宋庆龄基金会、各民主党派和全国工商联、全国台联、黄埔军校同学会等机关的实施方案，分别以中办、中组部等文件印发。1995年5、6月份，中央组织部在洛阳、北京分别召开了地方和中央党群机关参照管理工作座谈会。对组织实施工作进行了全面部署，参照管理工作在全国范围内全面展开。

[③] 尹闻杰：《一些地方非领导职务人员膨胀现象严重》，参见《党员之友》，2001年06期。

[④] 并不是所有的党的组织的工作人员都划入公务员范围，只是从中央到地方各级与政府同级的党委[党中央、省委、市委、县（区）委、乡（镇）委]的专职从事党务工作并以其为收入主要来源的工作人员，他们由党的代表大会选举产生或者由党的委员会任命产生。

[⑤] 黄卫平主编：《当代中国政治研究报告Ⅰ》，社会出版社，2002年1月，第184－209页。

[⑥] 所谓“专职”，是指以从事某种工作为其职业的，收入主要来源也来自于此的，并且没有其他任何“兼职”的公共组织的工作人员。

[⑦] 1998年3月19日，朱鎔基总理在会见中外记者讲到科教兴国资金困难时说道：“钱到哪里去了呢？政府机关庞大，‘吃饭财政’，把钱都吃光了。”