美国《紧急经济稳定法案》评析及其借鉴
（二）原则性为主，授权执行机构细化规则
由于《稳定法案》本身出台十分仓促，并且由于其出台时正逢美国总统选举，因此对于许多细节性的要求，法案都没有细说，而是授权有关执行机构根据具体情况而定。纵观《稳定法案》条文，可以发现《稳定法案》更像是一个紧急稳定美国经济的框架性方案，主要是确定原则，具体的执行步骤还需执行机构自己来制订。由于美国总统选举后，国会也将换届，届时财政部等重要官员都有可能会更换。从这个角度出发，《稳定法案》似乎也宜粗不宜细，为今后的执行提供变通空间。
对比较关键的“金融机构”、“重要的经营”、“问题资产”等标准，《稳定法案》未完全使用完备的法律语言，而更侧重于描述。按照《稳定法案》，可以得到美国财政部救助的金融机构是指包括但不限于按美国法律成立并受美国法律管辖的银行、存款组织、信用组织、证券经纪人或保险公司等金融机构，且这些机构必须在美国具有重要的经营业务，国外的中央银行或者外国政府所拥有的银行不在被救助的范围之内。《稳定法案》对如何确定重要的经营业务，特别是如何确定外国银行在美国境内的重要经营业务，如何确定外国政府所有等标准没有更详细的指导。对于《稳定法案》所称符合条件的“金融机构”，对冲基金、私募基金可能因属于“未监管”行业，将不适用于《稳定法案》；而共同基金、养老金计划等则属于“受监管”的行业，可以适用《稳定法案》，但法案也并没有完全禁止对其他机构的支持，比如汽车融资公司等。《稳定法案》所指“问题资产”包括在2008年3月14日之前发行的住宅或商业抵押票据以及这些票据的衍生票据或工具，以及财政部认为购买其有助于稳定金融市场的其他票据或工具。由于该定义十分广泛，对如何确定其他类型的金融票据或工具语焉不详，具体要看财政部的认定。
（三）财政部的主导作用以及监管组织之间的职权交叉
根据《稳定法案》，财政部在决定救助金融机构时，必须考虑纳税人利益，金融市场稳定，房屋所有者的利益，被救助机构长期的经营能力，城镇经济、小金融机构、为低收入群体服务的金融机构的稳定性等等。《稳定法案》授权财政部通过制定法规或者项目指导意见来指导其购买问题资产。财政部能否合理平衡这些利益，能否妥善处理好各方要求，财政部的职责以及财政政策等是否会因救助金融机构而受到利益冲突影响等，都是值得继续关注的问题。财政部作为《稳定法案》的主要执行机构，必须明确法案中不确定的，或者说是原则性的内容，职责重大。而且，财政部作为政府在此次金融危机中的代表，其政策不仅决定了法案是否可以顺利执行，达到预期目标，而且还必然会影响到美国未来金融行业的监管发展方向。
根据《稳定法案》成立的金融稳定监管委员会、问题资产救助计划特殊总检察长、国会监督组等监管组织，与总审计长等监督机构之间职责繁杂，并且相互交叉。今后如何避免监管过度，或者说如何平衡各监管组织之间的权力是《稳定法案》执行过程中将面临的一个重大问题。
（四）金融监管之重新思考及体系重构
美国次贷危机引发的全球性金融震荡，不仅是对现有监管体系的考验，也促使美国政府重新评估其一直引以为豪的金融监管体系。目前，市场普遍认为重新建立一套完整、全面，并且有效规范金融机构的措施是恢复市场信心及金融秩序的长远之道。美国财政部在2008年3月31日为重构美国金融监管体系发表了《现代化金融监管结构》蓝本，《紧急经济稳定法案》可以被看作是美国金融监管制度重构的第一步。美国立法机构正围绕着自由市场和加强管制的一对矛盾关系以及提升美国金融体制的全球竞争力作着努力，而全世界也都密切关注着美国的一举一动。《稳定法案》所传递的一个鲜明信号是美国立法机构开始放弃传统的经济自由主义立场，而开始转向政府干预经济的做法。这不仅表现在《稳定法案》授权美国政府以7000多亿美元的资金收购金融机构的资产，成为美国资本市场上最大的参与者和资产持有人，而且《稳定法案》本身也要求有关机构进一步明确“是否需要将目前仍处于监管之外的金融市场参与者纳入到监管之内的问题”。
三、美国《紧急经济稳定法案》对我国的启示
我国金融机构投资美国次贷产品的总量不大，而且本身国内也没有次贷产品，因此美国这次金融危机对我国金融业的直接影响有限。不过在金融危机中，美国政府和美国国会迅速通过了《紧急经济稳定法案》，授权美国财政部采取一切必要措施为稳定金融市场的做法却是值得我国相关立法借鉴的。
（一）我国应建立危机应对的宏观调控法制
在金融危机中，包括美国在内的各国政府都为了维护本国的金融稳定而采取积极措施。这不仅说明金融市场的稳定对于一国整体经济稳定的重要性，而且说明了在解决金融危机的过程中，政府必须出台强有力的措施来恢复市场信心。[7]
美国1999年实施的《金融服务现代化法案》，标志着美国金融业从分业经营进入了混业经营。但是美国立法机关和金融监管机关对混业经营所带来的风险意识不足，这具体表现在其对次级贷款证券化过程监督不足；在危机显现后，监管机构的危机意识不强，使得次贷危机发展成为目前席卷全球的金融海啸。美国政府在金融危机发生前期的犹豫态度使其错过了解决这次危机的最佳时机。虽然之后，在美国政府的努力下，一系列救援法案和措施都陆续被通过，但市场情况却已经发生了剧烈的恶化。我国应吸取美国政府在这次金融危机中的教训，未雨绸缪，及早建立起一个有效的金融危机应急机制，能够将政府的危机管理纳入一个有序、规范、条理和法制的轨道中，保证在金融危机发生时政府各部门能在最短时间内有效调动社会资源，将危机带来的损失减少到最低程度。
在我国现有的金融法律制度中，有关金融危机应对和处置的内容散见于《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《企业破产法》、《金融机构撤销条例》等法律法规中。但这些法律法规由于制定历史时间的不同、适用范围的不同，对金融危机的处置缺乏一定的可操作性，并未形成一个快速、有效、全面的金融危机应对法案。一旦发生问题，从法律角度解决问题的依据还不充足。比如，前些年我国证券行业出现了大量的证券公司经营失败事件，但却没有类似美国《紧急经济稳定法案》那样的完整法律制度来指导有关单位的救助行为。这使得汇金公司注资银河证券、申银万国证券、国泰君安证券，中国建银注资华夏证券、南方证券、西南证券、新疆证券、北京证券、齐鲁证券等都只能成为个案，而无法形成一种危机处理法律制度。因此，有必要为可能发生的金融危机制定更加具有可操作性的法律规范。
借鉴其他国家在1997年亚洲金融危机及本次金融危机中的立法经验，制定我国金融危机法律有助于有效应对与克服金融危机，以法律方式恢复、提高投资者对金融市场的信心，并规范政府干预金融市场的行为。当前我国的立法和监管机构应特别关注金融业所面对的不同内外风险，对内严格控制金融混业经营所引起的风险传染，对外控制金融业开放的范围和节奏，防止国外金融危机对我国金融体系的冲击；而在微观层面上，我国金融立法和监管机构则应注意保护投资者的利益，在宏观层面上注意防范系统性风险。
（二）危机应对立法宜“粗”不宜“细”
根据美国的立法经验，危机的发生往往十分突然，很难预先精确预见，因此危机立法应以原则性为主，而不应过于细节化。纵观美国《紧急经济稳定法案》条文，也可以发现该法案原则性较强，对于具体的执行步骤则授权美国财政部自己来制定。但是危机立法的“粗”并不意味着危机立法不具有可操作性，否则就达不到立法的目的。
如同任何其他法律一样，危机立法也应当具有规范性，以行为模式和法律后果（或者假定、处理、制裁）的方式，明确告诉法律关系主体应当做什么、不应当做什么和应当怎样做。但危机立法还应授权给具体的执行机关大量自由裁量权力以应对危机中各种复杂且难以预料的事件。美国《紧急经济稳定法案》明确了执法者应综合考虑危机中受影响的各方的利益，并且还应特别注意不应使纳税人的利益受到不利影响，美国财政部不可以滥用行政权力，这点对我们的危机立法很有启示。我国建设和谐社会的一个重要基础也是平衡各方利益，秉承以民为本的理念，改善顾此失彼，头痛医头、脚痛医脚，缺乏统一协调性的立法弊病。
（三）处理危机的行政机关之间应相互监督，权力相互制衡
美国《紧急经济稳定法案》成立了金融稳定监管委员会、问题资产救助计划特殊总检察长、国会监督组等监管组织，并与财政部、总审计长等现存机构相互协作、共同监督，以确保《稳定法案》的救助措施执行到位，符合国会的立法初衷。由于危机立法一般都很难规定得特别详细，并会授权给执行机关大量权力，因此有必要对具体执行机关的行政行为予以严格监督和制衡，以防止权力的滥用和对正当权利的侵犯。危机法律在制定时，还应特别注意划分好各行政机关的职权，以避免在将来执行时出现推诿、扯皮或者职权重合等问题。一旦发生行政机关职权之争，立法机关或者司法机关应及时作出处理。
（四）加强国际合作与交流，建设安全、稳定、有序、开放的中国金融体系
由于经济全球化，现代金融产品、金融市场之间具有很强的关联性，这使得金融风险可以从一个金融机构传导到另一个金融机构，从一个国家传导到另一个国家。自次贷危机在美国爆发后，世界各国都在不同程度上受到这次危机的影响。欧洲、亚洲、拉丁美洲、大洋洲等各国政府都纷纷出台措施。以缓建危机对各国金融市场的影响。各国政府都达成共识：认为必须建立一套完整、全面，并且行之有效的规范金融机构的法律和监管制度。最近西方七国集团也表示需要共同采取“紧急和非同寻常的”行动，稳定金融市场和恢复信贷流动，防止金融机构倒闭，确保各国的储蓄保险和担保计划行之有效。
在金融监管、金融法制建设方面，我国应一如既往加强资本市场基础性制度建设，加强与国外政府和国际金融监管组织合作，认真研究美国这次金融危机所暴露出来的、我国将来也有可能会面临的诸如混业经营、信用评级、表外衍生金融产品、房贷标准等方面的问题，注意防范金融风险，努力建设一个安全、稳定、有序、开放的金融体系。
注释:
[1]silva Mark．“Historic $700 billion bailout deal reached．”Chicago Tribune．September 28,2008.http//www.chicagotriune.com/business/chi-080928bailout-deal-reached,0,2436591.story.
[2]李鸿波：《打开“金色降落伞”：——谈中国企业家退出问题》，《中国国情国力》2002年第8期。
[3]”Emergency Economic Stabilization Act of 2008”,U.s.House 0f Representatives.September 27.2008.
[4]”Big bailout vote．”CNN．October 1，2008．http：//transcripts.cnn. corn／transcripts／0810／01／ldt．01．html．
[5]邹新、程实：《金融危机中的美国救助政策全面探析》，《中国经济报告》2009年第2期。
[6]黎四奇：《对美国救市法案之评价及其对我国之启示》，《法律科学》2009年第l期。
[7]佚名：《央行就美国国会通过2008年紧急经济稳定法案答问》，载http：//www．chinanews．com．cn／cj／zbjr／news／2008／10-04／1400510.shtml．2008年l0月4日。