美国《紧急经济稳定法案》评析及其借鉴
关键词: 《紧急经济稳定法案》/资产救助计划/“金色降落伞计划”
内容提要: 为了恢复金融系统的流动性和稳定性，增强投资者信心，保护存款人的资金安全，稳定房价，美国政府颁布了《紧急经济稳定法案》。尽管稳定法案本身只是作为一个紧急的、临时性的方案现身，并未触及造成美国这次金融危机的根源，但是美国政府和美国国会迅速通过了该法案。授权美国财政部采取一切必要措施为稳定金融市场的做法却值得我国相关立法借鉴。
虽然此次美国次贷危机的爆发根源于信用风险，但与金融机构不负责任的放贷政策和金融监管的缺位也有直接关系。此外，美国货币当局过去几年间过于宽松的货币政策也对次贷危机起了推波助澜的作用。为应对金融危机，美国国会于2008年7月30日通过了《住房和经济恢复法案》，宣布拨款3000亿美元在联邦住宅管理局管理下成立专款专用基金，为40万个逾期未缴贷款的家庭提供担保。时任美国总统布什又于2008年10月3日签署了《紧急经济稳定法案》（以下简称《稳定法案》），美国国会授权政府动用多达7000多亿美元的资金向处于困境之中的金融机构购买房贷支持债券以及其他债券，主要目的是为了恢复金融系统的流动性和稳定性，增强投资者信心，保护存款人的资金安全，稳定房价。
一、《紧急经济稳定法案》的主要内容
《稳定法案》由问题资产救助计划、预算条款和税务条款三部分组成，主要包括以下几方面的内容。
（一）成立问题资产救助计划（以下简称“计划”）
根据计划，美国财政部被授权购买、保证、持有和出售特定的金融票据。这些票据主要是在2008年3月14日之前发行的与抵押贷款相关的金融产品。在计划的7000亿美元中，2500亿美元可以立即使用，其余经美国总统和财政部长要求，国会审核后使用。根据该计划，购买问题资产的权利自2009年12月31日起失效，但美国财政部可以要求将计划期限延长至2010年10月。
由于计划的7000亿美元来自纳税人，因此《稳定法案》要求财政部在实施计划时应通过市场机制以最低的价格购买问题资产，以在最大限度上减少对纳税人的长期损害，扩大对纳税人和联邦政府的资产回报率。[1]但在这次危机中的资产定价问题比以往任何一次政府救市都更为复杂。虽然早在20世纪80年代，美国资产重组托管公司（RTC）就处理过破产银行的贷款，但这次的计划却是要拯救仍在持续营运的金融机构，其中牵涉资产价格的评估以及资产负债表的调整，同时还涵盖各种结构复杂的表外金融衍生产品和工具。为充分体现市场的价格发现功能，《稳定法案》要求财政部通过“拍买”的方式，利用市场来确定问题资产的购买价格，如通过反向竞标，由参与计划的金融机构报卖出价，出价低者得标，财政部持有至问题资产价格恢复到正常水平后再出售；如无法确定某问题资产的市场价格，那么财政部也可以直接购买。无论采取何种方式，《稳定法案》要求财政部尽可能使救助计划盈利，而不是产生亏损。
（二）对被救助机构高管的薪酬和雇佣进行限制《稳定法案》第一次确定了联邦政府有权规范被救助机构有关高管的薪酬水平。法案修改了《内部收入法》第162（m）条，规定只要美国联邦政府收购了某机构3亿美元及以上的问题资产，则该机构首席执行官、首席财务官以及收入位列第三高管人员的薪酬税收抵扣额度将从100万美元降至50万美元。法案还修改了《内部收入法》第280G条中关于高管离职金的内容，要求对上述被救助机构高管的非退休离职金征收20％消费税，金融机构不再与这些高管签订“金色降落伞计划”[2]（一种在企业被兼并或破产等情况下给予高额离职金的安排）等。[3]
（三）金融资产可以暂停按市值计价
《稳定法案》授权美国证券和交易委员会中断执行按市值计价的会计规定，只要该委员会认为如此执行符合公共利益，有利于保护投资者。这主要是考虑到在金融危机情况下市场出现恐慌，金融资产的价格会被市场低估，如继续采取按市值计价，不利于正常市场价格的形成，也不利于市场的稳定。
（四）暂时提高存款保险的保险额度
《稳定法案》暂时提高了存放在存款机构以及全国信用社股份保险基金中存款的保险额度。在2009年12月31日前，法案将储户的保险额度从10万美元提高到25万美元。这一方面是考虑更好地保护中小存款人的利益；另一方面是考虑恢复大众对银行等金融机构的信心，防止出现挤兑，保障金融机构的流动性。
（五）成立包括金融稳定监管委员会在内的多个监管组织
《稳定法案》新成立了金融稳定监管委员会。该委员会的组成人员包括美联储主席、证券和交易委员会主席、联邦房屋信贷机构总经理和住房与城市发展部部长。监管委员会的主要职责是监督财政部按照《稳定法案》执行计划，提出合理建议，报告不当行为等。
《稳定法案》还设立了问题资产救助计划之特殊总检察长、国会监督专家组等。特殊总检察长将实施、监督并协调财政部对问题资产的购买、管理、处置及调查等事项，还将周期性地向国会递交有关财政部活动的报告。国会监督专家组则负责调查金融市场和监管体系的全面状况，以及问题资产救助计划的实际效用。专家组须每30天向国会报告，并在2009年1月20日前上交监管改革报告。专家组的5位成员由国会参众院的少数党和多数党领导指定。
《稳定法案》赋予了总审计长更多的监督职责，如对问题资产救助计划进行持续监督，每60天向国会进行例行报告，审计问题资产救助计划的财务报告、内部控制报告等。
（六）税务安排等
《稳定法案》改变投资两房优先股损益的处理方法，明确“合格机构”投资两房优先股的损益将被认为是属于普通损益缴纳联邦所得税。为防止利用《稳定法案》套利，《稳定法案》只对在2008年9月6日前持有，或是在2008年1月1日后至2008年9月7日间卖出的两房优先股适用。
根据美国法律，两房的优先股可以被当作一级资本，为此许多金融机构购买两房的优先股以满足资本充足率的要求。由于被当作是资本类项目，因此两房优先股的投资损益不能归人普通损益，金融机构发生亏损时，资本损益不能享受所得税退减。《稳定法案》改变了这一处理方法，使得因购买两房优先股而招致资本损失的金融机构可以“借道”普通损益，少交所得税；如果亏损较大，除不用交纳当期所得税外，甚至还可以申请对以往年份已缴所得税的退回。
《稳定法案》还包括参议院附加上的对替代能源提供1 500亿美元的税务减免，要求政府尽量帮助房屋所有者（如通过修改贷款条件，为其偿付进行担保等措施），避免房屋所有者因偿付借款问题而丧失对房屋的赎取权。法案还要求美国总统向国会报告计划的预算和使用情况等等。
二、对《紧急经济稳定法案》的简要评述
《稳定法案》在美国国会讨论时并非一帆风顺，在议会投票过程中，也几经波折。最后在众议院的投票中，以263票赞成、171票反对通过。⋯赞成《稳定法案》的理由主要是认为，如果政府不采取措施，金融机构的连续破产将给美国经济带来连锁负面反应，美国经济将走向萧条。反对的理由主要是美国政府不应使用纳税人的钱来为经营不善的金融企业买单。[5]布什总统表示，他理解反对《稳定法案》的理由，其本人也坚决支持自由的市场经济原则，并且政府只有在完全必要的情况下才应对市场进行干预，可是美国目前的形势已经清楚地表明，政府干预势在必行。
美国的金融市场虽对《稳定法案》的通过表示了认可，但光凭法案所通过的方案，仍无法挽回目前美国金融市场的颓势。因为《稳定法案》本身只是作为一个紧急的、临时性的方案现身，并未触及造成美国这次金融危机的根源。《稳定法案》使我们了解到美国政府和立法机构对这次金融危机的一些基本立场和态度，以及在金融危机情况下，政府和立法机构可以采取的应对措施。[6]以下是对《稳定法案》的一些简单评述。
（一）兼顾各方利益，恢复投资者信心
《稳定法案》的主要内容是问题资产救助计划，救助对象主要是美国本土的金融机构。为此，美国国会批准了美国政府可以动用7000亿美元的资金来拯救这些深陷困境的金融机构，可以暂停以市值计价的方法计算金融资产的价值，目的是稳定市场，防止更大范围的金融机构破产。同时，为防止银行保险业的挤兑风潮，《稳定法案》暂时提高了中小投资者的存款保险额度，稳定中小投资者的恐慌情绪。为保护提供7000亿美元的美国纳税人利益，《稳定法案》对接受救助机构的高级管理人员的薪酬和未来雇用条件作出了限制性的规定，对政府购买问题资产的决策和价格也作出了原则规定。为保护房屋使用人的利益，《稳定法案》授权政府为借款人进行担保，或者重新协商还款条件，以在最大程度上避免居者失其屋的情况。
《稳定法案》的总体思路是兼顾金融机构、金融市场投资者、纳税人、房屋居住者等各方利益，恢复金融市场的正常运行。尽管《稳定法案》的拯救措施在某种程度上放任了美国金融机构的道德风险，但美国政府和国会从整体利益的角度出发，决定首要任务是向市场提供流动性支持，维护公共利益。