新能源与可再生能源市场培育的经济法考量

      2．产业组织政策
      产业组织政策的理论来源是哈福学派的竞争理论，曾对美国和世界产生重大影响。该理论通过市场结构的研究，以此保持足够的竞争者，维护有效的市场竞争。从历史上来看，能源行业包括新能源与可再生能源多为自然垄断领域。能源产业的自然垄断性决定了国家管制的必要性[8]。但随着社会经济的发展，市场经济成熟度的提高，尤其受到布坎南的“公共选择理论”的影响，各国都采取各种手段对包括能源领域的自然垄断产业放松管制，适当引入竞争机制，减少垄断及其政府管制的负面影响。我国也不例外。长期以来，我国能源领域垄断现象比较严重，能源行业改革和发展的最大障碍就是行业内的垄断经营和区域市场分割等违反市场规律行为[9]。因此，为了成功培育新能源与可再生能源系统的市场生存能力，我国必须引入竞争机制。我国《能源法》（征求意见稿）第六条规定：“国家积极培育和规范能源市场，发挥市场在能源领域资源配置中的基础性作用，鼓励各种所有制主体依法从事能源开发利用活动。”我国需要通过《反垄断法》《中小企业促进法》等相关产业组织政策法律法规，适度放松国家对能源领域的控制权，改革现有的国有垄断企业，促进和扶持新能源与可再生能源领域内中小企业和私有企业的发展，加强政府和私有企业的沟通，培育市场竞争主体，适度打破垄断。当然，能源领域属于垄断竞争或不完全竞争市场领域，是一种适度竞争机制，而不是完全充分竞争机制。但对新能源与可再生能源领域而言，市场竞争度要相对高一些。
      3．产业技术政策
      新能源与可再生能源发展的一个重大障碍就是技术障碍，并进而加大了其成本问题。为了促进新能源与可再生能源技术进步和产业化发展，许多国家十分重视人才培养、研究开发和产业体系建设。发达国家都建立了比较完善的新能源与可再生能源技术研究开发机构，支持开展科学研究、技术开发和产业服务等工作，形成了比较完善的产业服务体系。发达国家不仅支持新能源与可再生能源技术研究和开发活动，而且特别重视新技术的试验、示范和推广，经过多年的发展，产业体系及其配套法律体系已经形成，有力地促进了新能源与可再生能源的发展。这些对我国都是一种宝贵的经验和启发。
      长期以来，我国新能源与可再生能源技术研发投入相对于发达国家而言是非常少的，我国缺乏新能源与可再生能源的专门研究机构。因此，为了促进新能源与可再生能源的发展，我国需要通过政府的产业技术政策及其相关立法的配套突破技术瓶颈障碍，加大专门研究机构的设立和投入，大力提高新能源与可再生能源技术性能，降低成本，根本改变关键技术落后的局面，加强对重点行业和产品制造能力的建设，促进技术设备的产业化和本地化，推进产业化体系建设。此外，我国还需加强运用适合于新能源与可再生能源工程技术项目的经济与环境评价指标体系和保障体系的能力建设，完善产业标准和服务体系，如产品质量检测中心、制定产品标准、健全质量控制和认证标准制度等。例如：国务院建筑主管部门牵头制定建筑物太阳能利用的国家标准，修改完善相关建筑标准、工程规范和城市建设管理规定，为太阳能在建筑物上应用创造条件等。
      4．产业扶持政策
      新能源与可再生能源的发展需要政府的产业扶持和市场培育。从国际来看，新能源与可再生能源的产业扶持政策主要包括保护性电价、配额制政策、特许权招标政策、绿色电力证书政策以及政府采购、财政补贴和税收优惠等政策。我国《可再生能源法》所规定的政府产业扶持政策主要是可再生能源并网发电审批和全额收购制度、可再生能源专项资金和税收、信贷鼓励措施等。很显然，我国产业扶持政策相比较发达国家而言存在不足，手段单一、品种不全和缺乏创新工具等。
      因此，我国在新能源与可再生能源发展中有必要借鉴发达国家的经验做法，具体来说，主要包括如下几个方面：（1）长期性保护电价政策。长期性保护电价政策通过制定电价和费用分摊政策，为新能源和可再生能源开发商提供担保的上网电价以及电力公司的购电合同。制定发电项目的上网电价，实行招标的发电项目上网电价，按照招标确定的价格执行，并根据新能源与可再生能源开发利用技术的发展和市场情况适时进行调整。电网企业收购新能源与可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中在全社会分摊。从应用实践来看，保护性电价政策是一种刺激新能源与可再生能源发展的重要措施。但它也存在着很难保证开发成本最低、不能灵活地对成本降低作出反应等缺陷。（2）配额制政策。新能源与可再生能源配额制是以数量为基础的政策，已经成为扶持新能源与可再生能源发展的流行模式。配额制政策是指对电力生产商或电力供应商规定在其电力生产中或电力供应中必须有一定比例的电量来自可再生能源发电，并通过建立“绿色电力证书”和“绿色电力证书交易制度”来实现。所谓“绿色电力证书”，就是可再生能源发电商在向电力市场卖电的同时，还能得到一个销售绿色电力的证明，即“绿色电力证书”；所谓“绿色电力证书交易制度”，就是要建立“绿色电力证书”自由买卖的制度。电力生产商或电力供应商如果自己没有可再生能源发电量，可以通过购买其他可再生能源企业的“绿色电力证书”来实现，同时，可再生能源发电企业通过卖出“绿色电力证书”可以得到额外的收益，这样，就会促进可再生能源发电的发展。目前，瑞典、丹麦和意大利都在推行可再生能源配额制政策，如意大利2000年规定发电企业或电力进口企业，必须至少有2%的电力来自可再生能源发电，这种配额要求逐年增加，到2007 年将达到3. 1%[10]。此外，英国、澳大利亚、日本等国也实行强制性市场配额政策。尽管配额制还处于起步阶段，但是早期证据证明，配额制的设计是至关重要的。配额制政策容易融合其他政策措施，并有多种设计方案，保持政策的连续性。但是，配额制的弱势在于是新型政策，缺乏经验积累，也缺乏绿色证书交易市场的运行经验。有学者认为，我国目前应更多地考虑固定电价政策，而非配额制政策；随着新能源与可再生能源市场的逐步成熟，再考虑借鉴配额制政策[11]。笔者也赞同此观点，即目前重点考虑固定电价政策，逐步适当兼顾配额制政策。（3）特许权招投标政策。招投标政策是政府采用招投标程序选择新能源与可再生能源发电项目的开发商，利用竞争政策选择项目开发商，可以吸引全世界范围内的风险投资和最活跃的技术开发商的注意力，对降低发电成本有很好的刺激作用。
      至于新能源与可再生能源发展专项基金、政府采购、财政补贴和税收优惠等政策也属于产业扶持政策的手段和措施范围，但考虑到其将在下文中金融政策和财税政策中阐述，在此不予阐述。
      （三）积极实施财税政策，加大财政支持力度
      结合许多国家新能源与可再生能源发展的经验，不难看出，政府的支持是新能源与可再生能源市场培育的关键因素。许多国家政府从财政和金融方面采取措施，促进新能源与可再生能源的商业化，包括但不限于增加财政投入、纳入财政预算、税收优惠、政府补贴、低息贷款和信贷担保、设立专项发展基金、建立风险投资基金、加速折旧等。比如美国、巴西、印度等国对新能源与可再生能源实行投资财政补贴和税收优惠等诸多政策。鉴于此，我国在发展新能源与可再生能源方面的财税政策主要包括如下几个方面：
      1．税收优惠政策
      所谓税收优惠政策，是对部分纳税人和纳税对象给予一定的鼓励和照顾的一系列政策。政府通过税收优惠政策引导社会投资，引导和优化消费者消费行为习惯，体现和配合政府发展意图，从而支持新能源与可再生能源的发展。我国发展新能源与可再生能源的税收优惠政策主要包括减免新能源与可再生能源进口设备关税，减免形成固定资产税，减免增值税，以高新技术产业标准实施所得税优惠等。目前，我国需要进一步加大和完善税收优惠政策，并且落实税收优惠政策的实施，提高其实施效果。
      此外，我国可以借鉴欧盟的一些做法，对常规能源消费征收较高的税费，比如能源税、二氧化碳税和二氧化硫税等，同时又对新能源与可再生能源消费利用进行税收减免，以此抑制或引导某些常规能源的发展，从而间接地起到促进新能源与可再生能源发展的效果。
      2．财政直接投入和财政补贴政策
      财政直接投入是新能源与可再生能源发展的一种财政融资形式，即政府通过直接财政投入发展新能源与可再生能源产业。从发达国家来看，在过去的十多年中，大幅度增加新能源与可再生能源的财政投入。比如2000年美国政府支出的新能源与可再生能源研发费用高达4亿美元；美国2005年的能源法令明确规定了支持新能源与可再生能源技术研发及其产业化发展的年度财政预算资金。相比较而言，我国财政直接投入不足，也尚未从法律层面上规范纳入财政预算范畴。因此，我国应加大新能源与可再生能源的财政投入，调整费用分配，提高其使用效率，并将财政投入纳入各级政府预算和规划当中，予以法制化。
      财政补贴政策是一种常见的激励手段。为了加快新能源与可再生能源的发展，许多国家提供了强有力的资金支持，对技术研发、项目建设、产品销售和最终用户提供财政补贴。许多国家还采取了产品补贴和用户补助方式扩大可再生能源市场，引导社会资金投向可再生能源，有力地推动了可再生能源的规模化发展。一般而言，财政补贴的形式主要包括三种：一是投资补贴，比如我国对地方小水电建设的投资补贴，德国对风力发电的投资补贴，美国曾对风力发电给予15%的投资补贴等；二是产出补贴，即根据新能源与可再生能源设备的产品产量进行补贴，这是美国、丹麦和印度等国家目前正在实施的一种政策，但我国目前尚未采用此政策；三是对消费者补贴，比如欧洲大部分国家对太阳能热水器的用户提供20% —60%的财政补贴[12]。德国对用户安装太阳能热水器提供40%的补贴。美国、日本、德国和印度等国家对购买光伏发电的用户给予补贴。这也是我国目前广泛采用的一种激励政策。
      虽然财政补贴政策也存在一些缺陷，但它仍是一项行之有效的政策，是政府培育新能源与可再生能源发展的重要手段。为了加快新能源与可再生能源的发展，我国应当调整和完善国家财政补贴政策，创新各种财政补贴手段；继续实施用户补贴，以扩大市场规模；完善投资补贴办法，将投资补贴与新能源和可再生能源企业经营状况相结合；拓宽补贴资金渠道，可以考虑将未来征收碳税或生态建设税等作为新能源与可再生能源的一个重要来源[13]。
      3．政府采购政策
      所谓政府采购，是指政府为了公共产品的供给，运用财政性资金，购买货物、工程和服务的行为。为了新能源与可再生能源的发展，实现社会可持续发展和能源安全需要，政府采购政策已经被许多国家作为培育新能源与可再生能源发展的一项重要政策。这往往被有些学者称为“绿色政府采购”的一部分[14]。
      目前，世界各国积极推动新能源与可再生能源政府采购政策，许多国家建立特种电力购买计划，通过政府采购刺激需求，培育市场。比如美国、日本和德国实施的“屋顶计划”，就是通过政府采购政策或政府支持采购政策等手段实现的，以此来支持光伏发电产业的发展。再比如德国、丹麦、法国、西班牙等国采取优惠的固定电价收购可再生能源发电量。
      我国应当进一步完善新能源与可再生能源中的政府采购制度，把“绿色”标准纳入政府采购法律法规当中。我国可以借鉴发达国家经验，实施高价收购政策，要求政府承担购买新能源与可再生能源产品的任务。我国应当进一步改善市场环境，要求国家电网企业和石油销售企业按照《可再生能源法》的规定，承担收购可再生能源电力和生物质液体燃料的义务。
      （四）加快市场融资机制建设，拓宽融资渠道
      新能源与可再生能源的融资渠道一般包括财政融资和市场融资。在新能源与可再生能源发展初期，政府以财政融资为主。我国目前就处于此种阶段，主要是财政融资，缺乏市场融资。然而，我国各级政府对新能源与可再生能源的财政投入太少，而另一方面我国又缺乏行之有效的市场投融资机制，从而极大地阻碍了新能源与可再生能源发展。
      因此，除了前文所述的财政融资政策实施以外，我国更需要通过法律制度的创新为市场融资创造环境和条件，市场融资是新能源与可再生能源开发利用资金来源的最佳选择。我国应当学习和借鉴发达国家的经验和做法，加快新能源与可再生能源市场融资机制的建设。具体来说，主要包括如下几个方面：1.我国可以考虑设立政府背景的、全国统一的、专门的综合性投融资机构，避免政策性银行不协调局面和政府不必要的过度参与，推动可再生能源领域融资的市场化[15]。比如日本在20世纪90年代就设立了“新能源、产业技术综合开发机构”，该机构一开始就赋予了市场融资职能[16]。2.新型融资模式的借鉴和引入，包括如下几点：（1）运用财政预算资源基础上的成本分摊合作机制，其目的是要大幅度提高新能源与可再生能源领域现有预算资源的利用效率并营造融资市场化机制。（2）与股份即期上市相结合的风险企业融资机制，支持企业上市融资，其目的是通过强刺激的投资回报机制大量、快速地吸引民间资本投入新能源与可再生能源开发利用领域。（3）适当借鉴项目融资中的BOT模式。（4）设立公共效益基金（PBF），其目的是为了帮助那些不能完全通过市场竞争方式达到其目的的特定公共政策提供启动资金，具体措施包括环境保护、贫困家庭救助等，这里仅指风能和其他可再生能源发展的专项基金。公共效益基金的资金来源通常不由国家财政支持，我国可以借鉴英美国家经验，实行系统效益收费制度（SBC），即电费加价的方式或其他方式来筹集，对所有电力销售征收少量固定的附加费。（5）建议政府设立绿色能源发展基金，加大对新能源与可再生能源的融资扶持力度。3.运用财税政策参与推动新能源与可再生能源开发利用的融资市场化：一是制定税收优惠政策，鼓励社会投资；二是制定信贷优惠和财政贴息政策，包括国家开发银行为新能源与可再生能源企业提供优惠贷款；使用商业银行优惠贷款从事新能源与可再生能源企业，可以申请中央财政贴息等[17]。4.针对新能源与可再生能源产业，改进与完善现有的金融法律制度，为其市场融资创造合理宽松的环境。比如实施较为宽松的“审慎监管”标准、放宽融资担保方式、拓宽信托范围、向新能源与可再生能源进行倾斜的产业投资基金以及创设新型保险品种等[18] 。
      （五）加强立法，完善法治保障
      为了确保新能源与可再生能源发展目标的实现，当今世界许多国家都非常重视能源立法，欧美发达国家基本都已建立了比较完善的能源法律体系。美国从1978年开始制定了许多具体法律法规，比如1978年的《能源税收法》、1992年的《能源政策法》等。国外的实践证明，注重运用强制性法律法规来保证新能源与可再生能源目标的实现，比如美国的《公共事业管制政策法》及其实施细则，日本的《关于电力公司采用新能源的特别措施法》等。
      因此，我国应当借鉴发达国家的立法经验，加强能源立法，使国家对新能源与可再生能源市场培育的公权力介入有法可依，使政策制度化、规划法治化，避免政府的宏观调控“脱法”现象，从而使其政策、手段及其措施得以落实和有效实施。具体来说，主要包括如下几个方面：1.要树立新能源与可再生能源的立法新思维，将以人为本、生态安全和可持续发展理念体现于新能源与可再生能源立法特别是具体法律规范之中；在立法框架上，应弥合传统部门法划分所形成的“割裂”状态，在调整方法上打破一元化的单向调整格局，实行全面、综合调整；在立法内容的设计上，应理顺新能源与可再生能源立法与相关制度的关系，实现各种制度的有机协调。同时，还要处理好新能源与可再生能源立法与政策的关系以及抽象与具体的关系[19]。2.尽快制定能源领域的基础性法律能源法。3.我国应当及时出台《可再生能源法实施细则》以及相关专门细化的立法，结合国情，借鉴各国经验，把强制购电制度、融资制度、配额制度和招投标制度等强制性法律手段落到实处。4.我国还需要国务院及其各部委配套出台行政法规和行政规章，还需要地方及其地方政府配套出台地方性法规和地方规章等。已有的一些行政法规、规章和规范性文件多数还带有暂行或试行特点，还远远不够完善。当前还需要进一步制定法律法规及其规范性文件，对技术规范和标准等加以补充和完善。5.我国应当加强和完善新能源与可再生能源法律法规的实施监督，建立和完善信息披露和法律实施情况的报告制度，完善市场主体产权保护制度，改革和完善减少腐败的独立司法体制，优化法治环境。
 
 
 
注释:
  [1] [15]张勇编著. 能源资源法律制度研究[M]. 北京：中国时代经济出版社，2008：96，105.
  [2]熊宁. 对我国财政投融资体系的几点思考[J]. 成都行政学院学报，2004，（3） .
  [3] [6] [12]周大地，韩文科主编. 2003中国能源问题研究[M]. 北京：中国环境科学出版社，2005：160，181，171.
  [4]叶荣泗，吴钟瑚主编. 中国能源法律体系研究[M]. 北京：中国电力出版社，2006： 6.
  [5] http：/ /news. xinhuanet. com /misc /2008 - 03 /12 / content _7769550. htm1
  [7]史际春. 论规划的法治化[J]. 兰州大学学报（社会科学版），2006，（4） .
  [8]马俊驹，龚向前. 论能源法的变革[J]. 中国法学，2007，（3） .
  [9]当前我国能源形势与能源安全问题——在十届全国人大常委会第十九次会议上曾培炎副总理报告（摘登） 1转引自张勇编著. 能源资源法律制度研究[M ]. 北京：中国时代经济出版社，2008：27.
  [10] http：/ /www. zeri. org. cn /policy/ eu_re_energy. htm1
  [11]李艳芳. 我国《可再生能源法》的制度构建与选择[J]. 中国人民大学学报，2005，（1） .
  [13]曾晓安. 中国能源财政政策研究[M]. 北京：中国财政经济出版社，2006：188.
  [14]张传主编. 政府采购法比较研究[M]. 北京：中国方正出版社，2007：305.
  [16]何建坤主编. 国外可再生能源法律译编[M]. 李箐箐译1 北京：人民法院出版社，2004：200.
  [17]刘键. 可再生能源财税政策研究[J]. 财政研究，2006，（7） .
  [18]曾东红. 发达国家可再生能源融资法律制度的发展趋势及借鉴[J]. 南方经济，2005，（12） .
  [19]杨解君. 我国新能源与可再生能源立法之新思维[J]. 法商研究，2008，（1） .