反垄断法的价值构造（下）

    政治、经济和社会文化层面的价值冲突在中国反垄断法制度中的现实表现是反垄断法自由价值和经济理性的不足。美国等成熟反垄断法国家的前车之鉴表明：自由价值是反垄断法实体价值中的基石性价值，经济理性是反垄断法价值演进的知识基础。原因在于：反垄断法的出现是以自由市场体制为根基，自由市场体制的经济基础从根本上决定了反垄断法这种更为倡导市场理性的法律制度的出现；没有经济自由，效率、公平等其他实体价值不可能得以充分展开。反观中国，尽管中国具备了移植反垄断法律制度的基本政治、经济、社会文化条件，但是自由价值的先天不足，将构成制度有效移植的巨大障碍。在自由价值不能够得到充分实现的前提下，经济理性也缺乏其存在的根基。具体而言，中国反垄断法自由价值的不足表现在如下方面：

    首先，《反垄断法》立法条文没有充分体现自由价值的重要性。在《反垄断法》第1条目的条款里，只有“公平竞争”的表达，没有“自由竞争”的表达，这是不甚妥当的。因为竞争有正当竞争和自由竞争的分别，并且分别由反不正当竞争法和反垄断法来加以维护。由于反垄断法侧重于制止宏观的“协议打假球”行为或“黑哨”行为，以确保自由竞争的机制发挥正常作用[11]，中国《反垄断法》的立法目的条款更应该出现“自由竞争”。当然，《反垄断法》的现行规定并不能表明中国反垄断法完全没有体现自由价值上的追求，在“促进社会主义市场经济健康发展”的表述中，由于市场经济的本质属性是保护产权和契约自由，所以也能够在一定程度上体现对自由价值的肯定。另外，“公平竞争”的表达，也赋予了市场主体一定程度上自由竞争的权利。

    其次，竞争政策在公共政策体系中没有得到应有的重视。反垄断法在西方社会有“经济宪法”和“经济基本法”等美誉，这不仅仅是从修辞上对反垄断法的赞美，更是对反垄断法在经济生活中应有地位的认同。在德国的制度实践中，反限制竞争法之所以有经济基本法的称谓，是因为这部法被视为是其经济政策上的全面决定。相比较之下，在立法过程中，中国反垄断法从来没有被立法机关给予过如此厚望。在国务院关于提请审议《中华人民共和国反垄断法（草案）》的议案[12]所附的草案说明中，国务院法制办负责人在关于制定反垄断法的指导思想的说明中提出：“反垄断法律制度既要有利于保护市场竞争，创造和维护良好的市场竞争环境，更要与国家现行有关产业政策相协调，有利于企业做大做强和规模经济的发展。”从这一表述可以看到，即便《反垄断法》获得通过，但在中国公共政策体系中，竞争政策只是众多公共政策中的一种，“企业做大做强和规模经济的发展”明显更受重视，市场机制、自由价值在中国制度体系中的权重必然被低估。

    最后，在经济实践和政策制定中，市场主体的经济自由没有得到充分的保障。中国的市场化为导向的改革是以“双轨制”而著称的。在这种改革模式下，政府不仅是改革的设计者和推进者，也在事实上决定着市场机制作用的范围和深度。产业被人为划分为竞争性行业和非竞争性行业。在非竞争性行业，由于政府人为设置了过高的进入壁垒，能源、交通、电信、电力等一些重要行业一直是国有企业的天下，国有企业处于没有实质性竞争的市场结构之下。在竞争性行业，一些领域，如汽车等行业，民营企业基本上也没有进入的可能，而在资金融通、证券发行等领域，民营资本总体上还受到方方面面的限制。财产权保护不充分，市场机制发挥作用的空间被施加了很多人为的限制，市场主体的经济自由也就得不到充分的保障。

    （三）反垄断法价值共识的凝聚

    反垄断法的价值不足，最直接的应对方案是通过法律修订对反垄断法的价值目标进行排序，提升自由价值的位阶，确立自由价值优先的原则，但这种“毕其功于一役”的愿望是不切实际的。这不仅在于现行法中的巨大价值分歧深深植根于中国政治、经济和社会文化传统，也在于在法治仍较为孱弱的今天，即使通过法律文本达成一致意见并不能真正形成共识。所以，凝聚反垄断法的价值共识，需要长期的努力，需要从观念和制度两个层面齐头并进。

    首先，需要拓宽价值沟通和对话的渠道。在中国反垄断立法和实施过程中，尽管存在着政治、经济和社会文化等层面的价值冲突，并且不同价值之间还可能存在着“不可公度性”，但这些价值冲突并不是完全不能够在一定程度上予以消解的。如就意识形态而言，诺贝尔经济学家得主诺斯恰当地指出了意识形态的价值功能、内在规定性及变迁规律：“1.意识形态是种节约机制，通过它，人们认识了他们所处环境，并被一种‘世界观’导引，从而使决策过程简单明了。2.意识形态不可避免地与个人在观察世界时对公正所持的道德、伦理评价相互交织在一起……3.当人们的经验与其思想不相符时，他们就会改变其意识形态观点。”[13]既然意识形态并不是一成不变的，探讨意识形态与经济、社会情势的相互调适，就成为可能。事实上，改革开放以来，中国经济和社会治理理念的变化，对社会主义理论的种种修正，都说明了主流意识形态作为上层建筑的组成部分，正随着经济基础的变动在悄然改变。值得庆幸的是，思想观念上的解放反过来往往也在引领着经济和社会的进步。在对中国社会问题有着基本判断的基础上，有针对性地拓展价值沟通和协调的渠道，以达成更多的经济治理和制度建构的共识，是当然的路径选择，通过制度的运行实现价值的沟通和对话。经济全球化的背景、法治观念的传播、知识的增进、信息交流途径的拓展都将有效地促进人们价值共识的凝聚。

    其次，继续深化改革，特别是垄断行业的改革。经济学家吴敬琏认为：“中国改革从一开始，就采取了一种不是整体变革，而是在维持原有主体经济不做根本性变动的条件下，在国有经济以外推进的增量改革战略……在市场经济体制初步建立以后，我国社会始终存在一个‘向哪里去’的选择问题，或者是确立宪政，限制行政权力，走向法治的市场经济制度，或者是沿着重商主义的道路，走向权贵资本主义（或称‘官僚资本主义’、‘官家资本主义’）的穷途。”[14]事实上，在国有经济的内部，自改革开放以来也先后通过放权让利、承包经营、股份制改造和设立国有资产管理机构等方式深化了改革，包括20世纪90年代以来在电力、电信、民用航空等行业开始的政企分开、纵向分离、引入竞争等以市场化为导向的改革。但总体上看，近年来垄断行业的改革并没有取得实质性突破，在一些领域还出现了“国进民退”等现象，以至于社会学者对垄断行业改革的评价是：“在整个90年代……在体制的变革仍在继续进行的同时，新形成的社会力量及其组合关系已经开始逐步定型下来了，并且在强有力地影响着改革的方向和世纪的进程。其结果就是，改革的过程越来越多地被一些社会力量集团所左右，甚至一种扭曲改革的机制已经形成。”[15]在这样的社会背景下，打破既有利益分配格局，深化垄断行业改革，是当前改革的当务之急。只有深化垄断行业的改革，国有企业差别适用、行政权力不当介入市场等行为才能够真正得到遏制，反垄断法的权威才能够真正得以确立。

    最后，强化反垄断法的实施，并培育竞争文化。价值共识的凝聚和竞争秩序的建构是一个牵一发而动全身的问题，需要从政治、经济体制改革、法治建设等方面共同推进。考虑到制度与价值共识之间的互动关系，具体制度的建设至关重要。在中国反垄断法的实施和制度完善过程中，可以尝试从强化行政性垄断规制、协调产业政策与竞争政策之间的冲突、完善反垄断法实施机制等制度着手，逐步推进。在竞争文化的培育方面，徐士英教授等学者较为详尽地介绍了日本竞争主管机关培育竞争文化的具体做法，如在竞争执法方面，采取了较为现实主义的立场，在竞争推进方面，缩小了反垄断豁免的范围、推动了规制法的竞争法化、建立了竞争评估制度，并在公共关系方面投入了巨大的努力，宣传反垄断政策和竞争文化等。[16]这是一个非常有趣的制度经验：官僚主导型行政模式如果运用得当，反而会促进竞争文化的宣传、普及以及建构相应竞争制度的速度。在中国反垄断法制定并实施以来，部分领域的反垄断法执法如经营者集中审查稳步推进，一些反垄断法执法和司法案件也引起了社会各界的普遍关注，中国反垄断执法机构国际交流日益频繁，反垄断法学术研究和学术研讨形成新的热潮，这些努力客观上都将在不同程度上推动竞争文化的形塑，并在更广泛的意义上凝聚人们的价值共识。中国竞争文化的培育和反垄断法制度完善的过程，也将是反垄断法的价值实现的过程。
 
 
 
 
注释:
[1]［英］弗里德利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，生活·读书·新知三联书店1997年12月版，第6－13页。
[2]参见高全喜：《大国之道：自由主义与民族主义》，载中国民商法律网http：//www.civillaw.com.cn/article/default.asp？id=26893，2011年11月23日访问。
[3]［美］弗兰克·道宾：《打造产业政策——铁路时代的美国、英国和法国》，张网成、张海东译，上海人民出版社2008年5月版，第25页。
[4]参见任剑新：《美国反垄断思想的新发展——芝加哥学派与后芝加哥学派的比较》，载《环球法律评论》2004年夏季号。
[5]See Dr.Miles Medical Company v.John D.Park＆Sons Company，220 U.S.373（1911）.
[6]前引[5]。
[7]参见叶卫平：《在自由与公益之间——特许权配置解析》，载《西南政法大学学报》2008年第6期。
[8]［德］卡尔·施米特：《价值的僭政》，载王晓朝、杨熙楠主编：《现代性与末世论》，广西师范大学出版社2006年1月版，第124页。
[9]李泽厚、王德胜：《文化分层、文化重建及后现代问题的对话》，载《学术月刊》1994年第11期。
[10]［美］塞缪尔·亨廷顿、劳伦斯·哈里森主编：《文化的重要作用：价值观如何影响人类进步》，新华出版社2010年版，第73页。
[11]参见邵建东编著：《竞争法教程》，知识产权出版社2003年1月版，第23－24页。
[12]《国务院关于提请审议〈中华人民共和国反垄断法（草案）〉》的议案》，国函［2006］53号。
[13]［美］道格拉斯·C·诺斯著：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海三联书店、上海人民出版社1994年12月版，第53－54页。
[14]吴敬琏：《吴敬琏经济文选》，中国时代经济出版社2010年1月版，第59页。
[15]孙立平：《博弈：断裂社会的利益冲突与和谐》，社会科学文献出版社2006年1月版，第5页。
[16]参见徐士英、应品广：《竞争文化的培育和发展——从日本竞争主管机关竞争执法、竞争推进谈起》，载《江苏大学学报》2011年第5期。