试析建立我国地方政府发债制度的法律思考

　　三、我国确立地方自主发债权的现实障碍

　　（一）法律制度障碍
　　1.《宪法》及相关法律法规的空白

　　地方政府自主发债权涉及中央与地方的关系问题，本应在宪法层面予以明确。然我国《宪法》未对地方政府债券作出规定。此外，当前也仍没有专门的法律法规对地方债的发行作出具体规范。实践中，由国务院财政部决定地方债券的发行事项一定程度上存在于法无据之嫌。
　　2.《预算法》禁止性规定
　　现行《预算法》规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。对此，多数观点认为这是为政策调整留有一定的空间，在国务院批准下的地方发债并非违法之举。然而，要真正承认地方政府的自主发债权，这一原则上的禁止性规定明显与其相悖。因此，当务之急就是着手于《预算法》的修改和相应法律的制定。回顾《预算法》的修订历程可谓漫长而曲折，目前修正案草案已进入人大审议阶段，在地方发债问题上是否能有所突破还需拭目以待。
　　（二）地方政府“道德风险”之忧
　　此次试点实施之际，反对意见更多来自于社会公众。出于对政府信用和政府自我约束力的怀疑，地方政府发债被视为危险重重。
　　首先，地方政府信用评级无可得知。由于地方政府信用评级体系的缺失、信用评级机构独立性的缺失加之政府信息披露的缺失，地方政府与投资者之间存在严重的信息不对称。事实上，根据国家审计署的统计结果，至2010年底，除54个县区没有政府性债务外，全国其他地方政府均有政府性债务，而其所负债务的真实规模究竟多大仍不得而知。其次，由于缺少严格的约束机制，地方政府极易出现过度举债、滥用资金等现象。因此，对地方政府发债行为的有效监督是最为紧要的一环。此外，债务是否能按期偿还也是投资者关注的问题，但基于我国中央与地方的财政关系，中央政府实际上承担着最终的保证责任，因此不足以引起投资者的过度担忧。但偿债责任的明确落实同样是建立地方政府发债制度的重要议题。

　　四、建立地方政府发债制度的配套措施

　　在上文已经提及的法律的制定和完善之外，地方政府发债制度的确立更需要配套机制的同步构建。以下试从控制地方政府发债的启动与强化发债过程的监管两方面提出建议。
　　（一）适当扩大地方政府税源
　　税权与发债权构成地方政府财政资金的两大主要来源。分税制改革后地方政府税源的限缩使得财政收入更是捉襟见肘。鉴于此，一方面可以适当增加地方政府在共享税种中的分享比例，另一方面，赋予地方政府独立的税收征收权，允许其在法律的范围内调整征税税种和税率。地方政府财源的适度增加，不仅有利于协调中央与地方的财政关系，同时也减少了地方政府通过发行债券以实现融资的需要。
　　（二）地方政府发债与清偿的监管与约束
　　1.确立全方位的监管体系
　　首先，作为“风险的最后承担者”，中央政府应当履行好监管职责，可设立专门的监管机构，负责地方政府债券发行申请的审核、地方政府的信用评级情况的发布等工作，在地方发债的统筹协调中发挥主要作用。其次，地方人大需加强对本级政府发债行为的监督，审查地方发债计划，跟踪资金使用方向，督促债务偿还情况等等。此外，还应当充分发挥社会中介机构的专业优势，通过律师事务所、会计师事务所、信用评级机构等中介机构的介入，有助于在地方政府发债过程中规范操作、提高效率。
　　2.健全信息披露制度
　　信息披露制度有助于债券市场“公开、公平、公正”目标的实现，是投资者利益的最基本保障。仅仅是政府收支信息的公开是远远不够的，地方债的债权方更关心的是地方政府的现金流，因此，加快构建地方政府定财务报告体系势在必行。信息披露更要加强及时性、完整性，以确保投资者能在第一时间内获取准确信息。
　　3.财政紧急应对制度
　　如前所述，美、日等国在地方政府无力偿债时将宣告破产。但该制度在我国并不具备客观的政治、法制环境，不存在现实可行性。然地方政府因种种原因而出现财务危机、资不抵债的风险同样存在，对此，需要确立财政紧急应对制度。地方政府财政危机应对制度的内容主要包括预警措施、紧急管制措施、财政接管等。例如，当中央政府发现某一地方政府发生财政状况恶化时，应立即对该地方政府进行监督管理，帮助其制定合理的偿付计划，并提供多种支持，尽可能改善其财政状况以度过危机。