政府公共警告不作为与作为的赔偿责任分析

    职权违法行为要件实际上包括三个方面的内容：一是侵权主体为身负国家职权之人，即国家机关及其工作人员以及法律授权或受国家机关委托之组织和个人；二是履行职权期间。公务人员的行为属于执行职务之范畴，如果公务人员的行为与行使的职权无关，那么该行为是该公务人员的个人行为，不涉及国家责任的问题；三是广义的违法。狭义上的违法是指违反全国人大及其常委会制定的规范性法律文件，广义上的违法是指违反一切规范性法律文件。有学者认为，广义的违法除违反严格意义上的法律规范外，还包括违反诚信原则、公序良俗原则、权力不得滥用原则等法律原则。 [18]但是，法律原则通常已在宪法、法律中列明，实践中尚不存在未被宪法和法律规定包含之法律原则，将法律原则列在法律规范之外似有“画蛇添足”之嫌。台湾著名公法学者陈敏教授认为：“所谓之‘不法行为’，系指公务员对人民执行职务行政公权力之行为，违反有效之法规范才而言” [19]。
    损害事实与因果关系要件的内容相对较为简单明了，前者是指公务机关及其工作人员对特定人的合法权益所造成的现实性损害，该损害必须是已经发生、确定存在的事实，而不能是想像的或将来可能发生的、不具有现实确定性的损害；后者是指职权违法行为与损害事实之间的必然性联系，在多因一果之情形下，公务机关只承担与其职权违法行为原因力相当之法律责任。
    （二）可免责的政府公共警告信息失真
    政府公共警告信息失真主要包括两种情形，一是信息错误，二是信息不准确。但公共警告侵权责任的认定并不完全取决于信息的错误与准确与否。行政违法是认定行政责任的基本前提，它是行政责任的核心构成要件。如果行政行为尚未违反法律、法规，就无所谓之行政责任。也就是说，行政机关的公共警告信息形成于法有据，程序正确。发布的信息即使错误或不准确，也不应承担法律责任。
    1、客观受限下的信息失真
    具有危险防止职责的行政机关有提供公共警告信息的义务，但行政机关并不是公共警告原始信息的制造者或发源地，正是“因为政府正确地运用了‘信息形成权’才使公民获得了可用、可信和可以交换的信息及其衍生利益” [20]。对于消费品的安全性能，行政机关往往需要通过行政调查或借助其它科研机构的检测、分析才能知晓。产品制造者是最了解其生产的产品基本状况的，行政机关能否取得全面、真实、准确的产品安全信息在很大程度上取决于企业经营者的配合。但对于企业经营者来说，提供产品安全信息会影响其经济收益，因为这些信息中如果包含产品危险信息则会降低社会大众的购买欲望。因此，企业经营者具有隐匿不良信息或提供不完整信息的天然倾向。另外，由于科学技术的固有限制，人类对于一些消费品所具有潜在危险性仍无法确定或准确把握。在此种情况下，行政机关在客观上无法得到正确或准确的政府公共警告信息，如果要求行政机关对其发布的在根源上就已失真的公共警告信息承担法律责任，显然不甚妥切。因此，笔者认为，如果行政机关如在运用信息形成权和履行公共警告职责并不违反法律之相关规定时，行政机关不应对信息失真情形承担行政赔偿责任。
    2、公务员之个人行为
    信息失真是由于行政机关及其工作人员实施的与职权无关的个人行为造成的，在此种情形下，行政机关无须承担责任。例如某公务员曾某将其工作单位正在专家论证环节的消费公共警告信息提前告诉周围亲朋好友，消息很快就传遍了整个市区。而实际上，在专家论证会上，专家们对原拟之公共警告的时间、范围等内容都提出修正意见，公务员曾某散布的信息内容与政府的最终发布消费警示信息与有重大出入，一些生产经营者因曾某散布的消息而出现产品销量大减，一度出现陷入经营困境。生产经营者所受之利益损失当向曾某主张赔偿，而不能向行政机关提出赔偿请求。国家对公务机关及其工作人员实施的侵权行为承担责任的基础在于该行为是一种职务行为，与职权的行使有着关连性，它是以国家机关的名义作出，实质上是代表国家作出的，如果行政机关及其工作人员实施的行为是与职权无关的个人行为，那么国家就没有义务承担赔偿责任，因个人行为致使他人合法权益受损的，由该个人自行承担相应的法律责任。
    3、受害人或第三人过错致使信息失真
    信息失真是由于第三人过错或受害人自己行为造成的，那么由此而产生的损害，行政机关无须承担法律责任。我国《国家赔偿法》第5条规定：因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。
    为了加强对产品质量的监督管理，提高产品质量水平，保护消费者合法权益，维护社会经济秩序的稳定，国家机关会定期或不定期地对产品质量进行抽查，并将抽查结果公之于众。如果在抽查过程中，由于生产经营者自身的失误提供了错误的样品，导致产品抽检结果不合格。在此种情形下，因质量监督机关公布抽检结果而造成该生产经营者造成的利益损失由生产经营者自行承担。
    另外，进入21世纪以来，计算机网络成为人们日常生活不可或缺的部分。政府在应对消费风险时通常会利用网络平台发布消费警示信息，以引导消费者合理消费。然而，黑客技术日益发达的今天，一些生产经营者为了维护自身非法的经营性利益，不惜雇佣黑客侵入网站的内部系统，对系统中存储、处理或传输的不利于其经营利益的信息数据进行删除、修改，误导消费者。在此种情形下，虽然行政机关发布的公共警告信息失真，但这与行政机关并无关联，由此产生的法律责任应由侵权行为人负责。
    值得说明的是，在对第三人过错或受害人自己行为造成损害的赔偿问题上，如果损害之发生是由国家机关及其工作人员行使职权的行为和受害人自己的行为或第三人行为共同造成的，则要根据各责任人的过错大小，分担责任。
 
 
 
注释:
[1] [美]特里·库珀.行政伦理学[M].张秀琴，译.北京：中国人民大学出版社，2001:62.
[2] 王贵松.危险防止型行政不作为的赔偿责任承担[J].学习与探索.2009(6):109.
[3] 杨小军.行政不作为问责的性质与构成要件[J].国家行政学院学报.2009(2):39-41.
[4] 杜仪方.从“三鹿事件”看我国行政不作为赔偿的法律空间[J].现代法学.2009(3):156.
[5] 王泽鉴. 民法债编通则[M].台北：台湾三民书局，1993:415.
[6] 关保英.论行政连带责任[J].河南省政法管理干部学院学报.2005(3):15.
[7] 王世涛.行政追偿中公务员责任的解析[J].行政论坛.2001(4):39.
[8] 肖雄.试论行政连带责任及求偿权[J].人民司法.1995(4):28.
[9] 郑玉波. 民商法问题研究（第一辑）[M].台北：台湾三民书局，1984:201.
[10] 孔祥俊.论不真正连带债务[J].中外法学.1994(3):21.
[11] 王贵松.危险防止型行政不作为的赔偿责任承担[J].学习与探索.2009(6):112.
[12] 张晓军.试论不真正连带债务[J].法学家.1996(5):43.
[13] 杜仪方.行政不作为中行政与民事赔偿的责任分析[J].社会科学.2009(10):87.
[14] 杨立新.论侵权责任的补充责任[J].法律适用.2003(6):16.
[15] 王霖华.与民事损害赔偿责任混合的行政不作为损害赔偿规则探微[J].法律适用.2009(6):31.
[16] 马玮玮、王文芳.行政不作为赔偿责任的认定[J].山东审判.2005(2)100.
[17] 张文显.法理学[M].北京：法律出版社，1997:152.
[18] 马怀德.国家赔偿法的理论与实务[M].北京：中国法制出版社，1994:98；应松年.国家赔偿法研究[M].北京：法律出版社，1995:29.
[19] 陈敏.行政法总论（第四版）[M].台北：陈敏自版，2004：1116.
[20] 于立深.论政府的信息形成权及当事人义务[J].法制与社会发展.2009(2):70.