行政程序改革的顶层机构研究——以美国行政会议为例

关键词: 美国行政会议/行政程序/行政立法/行政法治

内容提要: 美国行政会议是美国为了促进行政程序改革而专门立法设立的“政府智库”，它随着 1930 年代罗斯福新政以来联邦监管的范围、深度和权力的扩张而出现。美国行政会议集合了官员、学者和律师的智慧，以民主公开的程序和高效的机制提出建议、向政府提供咨询、发表研究报告有效地促进了美国行政程序的持续优化。美国行政会议在职能定位、成员构成、组织结构和运作程序等方面的制度安排促成了其取得非凡成就。我国的行政程序改革将是一项长期而艰巨的任务，有必要借鉴美国的成功经验，按照独立专业的要求设立行政程序改革的顶层机构。
 
 
    一、引言
    在当今社会，行政国家的发展已经成为不可避免的趋势，这也导致了行政法的规模和范围在各国都得到了极大的扩展。我国的行政立法在新中国成立以后，尤其是改革开放之后的三十余年里取得了长足进步。早在 1987 年，中共十三大报告明确提出了“必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序”。在此后的二十余年里，《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》和《行政强制法》等重要的行政立法相继出台。展望未来，我国还需要制定《行政收费法》和《行政程序法》。事实上，近年来多个省市制定了与行政程序相关的地方政府规章，行政程序立法正在形成“地方包围中央之势”。[1]即使是中国特色社会主义法律体系已经形成，我国修旧法和立新法的任务仍然相当艰巨。政府对众多领域实施监管的过程中也随时会涌现出新的行政法问题。
    在美国，行政法的发展起步相对较早。其早在 1946 年制定的《联邦行政程序法》可谓世界行政程序法典的典范。在此后的六十余年里，《联邦行政程序法》经历了多次修订，主要包括 1966 年《信息自由法》、1972 年《联邦咨询委员会法》、1974 年《隐私权法》、1976 年《阳光下的政府法》、1980 年《削减文书工作法》、1990 年《协商制定规章法》和1990 年《行政争议解决法》。在立法修法的同时，联邦行政部门制定的规章在数量和范围上也呈现几何式的增长。例如，美国《联邦规章汇编》( CFR) 1970 年版的页数为 54934 页，到了 2009 年，其页数已经增长到了 163333 页。由此我们可以看到，即使有了相对完整的行政法律体系，推动行政程序改革、完善监管实践仍是没有止境的，因此有必要设立专门的顶层机构负责统筹协调相关行政立法研究咨询工作。在美国，一个名为美国行政会议( the Administrative Conference of the United States，缩写为 ACUS) 的“行政法机关”( administrative law agency) ，正是在美国行政法发展过程中发挥这一作用的顶层机构。本文试图对其组织结构、职能和运作程序等进行深入研究，以期对我国行政程序改革有所裨益。
    二、美国行政会议的设立和沿革
    美国行政会议的设立不是一次偶然的事件。相反，它是随着 1930 年代罗斯福新政以来联邦监管的范围、深度和权力的扩张而出现的。政府活动实体内容的扩张，推动了行政程序规范化的需要。[2]
    ( 一) 设立行政会议的设想
    1936 年 3 月 20 日，罗斯福总统任命了以 Louis Brownlow 为主席的行政管理委员会( the Committee on Administrative Management) ，要求对政府的组织和行政管理进行认真研究。1937 年 1 月，该委员会向总统提交了研究报告，总统将其转发给国会并提出了进行政府机构重组的立法建议。委员会的研究报告中提出: “总统需要有专门的研究机构( research agency) 对政府管理所涉及的众多问题，例如行政组织、财政、协调、工作程序和方法以及管理的众多技术问题进行调查。”
    美国政府第一个专门研究行政法律程序的机构是 1939 年成立的司法部长行政程序委员会。1939 年 2 月 16 日，罗斯福总统根据司法部长的建议，要求司法部长组织一个委员会调查“行政法领域进行程序改革的必要性”，“对现有的做法进行深入和全民的研究”，“查找任何存在的不足并指出改进的方法”。1939 年 2 月 23 日，司法部长正式任命了行政程序委员会的成员。与此同时，司法部长还成立了一个由各个行政委员会、行政机构各派一名代表组成的咨询委员会，以便向行政程序委员会提供咨询。[3]
    1941 年，司法部长行政程序委员会正式通过了长达 202 页的最终报告。这份报告描述了行政程序的起源、发展和特征，组织和程序的基本要求，非正式和正式裁决、规则制定和司法审查的方法。这份报告也构成了美国 1946 年《行政程序法》的基石。这份报告建议设立联邦行政程序办公室，以便通过持续研究和定期提供建议，实现和促进单部法律所无法实现的程序改进。但是，这一建议并未被付诸实施。
    1947 年，国会接受杜鲁门总统的建议，设立了政府组织委员会 ( the Commission on Organization of Government) ，即所谓的“胡佛委员会”( the Hoover Commission) 。该委员会在1949 年向国会总共提交了 19 份报告和 78 份任务小组研究报告。其中一份题为“独立监管委员会”( the Independent Regulatory Commissions) 的报告建议总统预算办公室借助外部法律顾问的力量，研究减少行政机关办理事务成本的方式方法。作为其基础的任务小组研究报告，则建议在总统行政办公室内设立专门的“行政程序办公室”( the Office of Administrative Procedure) ，聘用少量专家分析和研究行政机关的组织、程序和方法。胡佛委员会的报告赢得了强烈的反响，国会提出了超过百部法案以落实该委员会所提出的 281 项建议，总统也提出了 36 份机构重组计划。但是，有关行政程序办公室的建议仍然没有被付诸实施。
    1949 年 9 月，国会众议院司法委员会的一个特别委员会致信联邦最高法院首席大法官要求“美国司法会议”( the Judicial Conference of the United States) “努力研究节约时间的程序，特别是涉及反垄断立法”。[4]为此，1950 年和 1951 年美国联邦上诉法院 E． Barrett Prettymen法官分别组织了反垄断等案件程序委员会和行政程序咨询委员会开展研究。其中，行政程序咨询委员会提交的建议指出，行政机关的程序问题主要是政府行政分支的事项，“由司法会议起草和发布指导联邦监管机构的统一规则既不合适也不现实”。在此基础上，司法会议在1951 年9 月所作的一份决议中对国会的要求作出了回应，建议“总统召集由各行政机构代表组成的会议，以便设计消除行政过程中不必要的迟延、开支和文书负担”，会议成员应当包含“具有裁决权和实质性的规则制定权”的行政机关代表，以及联邦法官和律师代表。[5]
    ( 二) 艾森豪威尔会议
    根据上述决议，1953 年 3 月 24 日，联邦最高法院首席大法官 Fred M． Vinson 致信艾森豪威尔总统建议其召集决议所提出的会议。总统迅即响应该建议正式成立“总统行政程序会议”( 也被称为“艾森豪威尔会议”) ，并于 6 月 10 日召开第一次全体会议。艾森豪威尔会议由 E． Barrett Prettymen 法官担任主席，成员包括 57 名行政机关代表、3 名联邦法官、3 名联邦听证检查官( 后更名为“行政法法官”) 和 12 名律师。[6]艾森豪威尔会议在存在的两年( 1953 －1954) 里先后举行了 3 次全体会议，通过了 35 项建议。其中第一项建议就是设立“行政程序办公室”，以便对联邦行政机关的程序进行持续研究。这一建议在 1955 年得到了第二届“胡佛委员会”的支持。1957 年 2 月 6 日，司法部长正式宣布设立行政程序办公室。但是，该办公室并没有得到足够的资源，所聘用的工作人员不超过 3 名。尽管 47 家内阁部门和行政机构都指派专人担任该办公室的协调员，但是该办公室没有公众成员，也没有分设委员会，在其存在的三年期间( 1957 － 1959) 内，其主要精力用在编辑统计分析和对立法准备评论意见，而对行政程序进行合理化的计划并未如期实现。
    1960 年 3 月，美国司法会议决议支持成立常设性行政会议，最高法院首席大法官在同年 5 月在美国法学会( ALI) 发表演讲时也支持了这一建议。同年 8 月 25 日，6 家主要的独立监管机构的主席联名致信提请艾森豪威尔总统注意“公众日益忧虑一些行政程序所导致的负担沉重的程序、不必要的开支和迟延”，建议设立常设性的行政会议。1960 年 8 月 29日，艾森豪威尔总统致信 E． Barrett Prettymen 法官，请求其再次出任临时主席，并开始组织筹备工作。但是，筹备工作因为当年的总统大选而被推迟。
    ( 三) 肯尼迪会议
    肯尼迪在赢得总统大选之后很快授权 James M． Landis 起草监管机构及其问题的研究报告。在 1960 年 12 月提交的报告中，Landis 教授提请注意临时性的行政会议重设筹备进展，并敦促肯尼迪“推进组织行政会议，先以行政命令方式初步批准其章程，再以法律规定秘书处的设置，并将司法部内设的行政程序办公室职能转移到新设的秘书处。”[7]《Landis 报告》指出: “美国行政会议的设想，要比现有的做法更有可能改进行政程序和实践，促进联邦监管机构的系统化。它可以实现胡佛委员会提出并得到美国律师协会支持的行政程序办公室的所有期待，并且可以更少的成本实现，而无须担心僭越其他行政机构的职权。”[8]
    根据《Landis 报告》的建议，1961 年 4 月 13 日，肯尼迪总统颁布 10934 号行政命令，宣布重新设立临时性的美国行政会议( 也被称为“肯尼迪会议”) 。该行政命令规定，由总统任命 11 人组成执委会( council) ，而成员包括联邦内阁部门和行政机构、律师团体、行政法和政府管理学者，以及“其他对于联邦行政程序具有专业知识和经验的人士”。司法部行政程序办公室提供研究和人员支持，办公室主任兼任行政会议行政秘书( Executive Secretary) 。[9]1961 年 8 月 30 日，白宫宣布了行政会议执委会的人员任命，其中 E． Barrett Prettymen 法官出任主席，Walter Gellhorn 教授和 James M． Landis 教授等出任执委会委员。第二届临时性行政会议成员( 除主席和执委会委员外) 77 名，其中行政机关代表 46 人、联邦听证检查官 2名、律师 21 名、法学教授 3 名、政府管理学教授 2 名、州监管委员会委员 2 名和会计师 1 名。国会参众两院也委派了 3 名协调员( liaison members) 。这届行政会议共召开了 6 次全体会议，通过了 30 项建议，并在 1962 年 12 月向总统提交了最终报告。其中，12 月 17 日提交的报告详细论述了设立常设性行政会议的构想。[10]
    ( 四) 美国行政会议( 1968 －1995)
    肯尼迪会议最终报告的建议，得到了公众积极的反应。《华尔街日报》宣告“第四部门将会很快结束无头的历史”。[11]“事实上，行政会议将会成为行政机关借助外部的创新精神和确保公正的影响力实施自我监督( self － policing) 的机制。”[12]总统行政办公厅预算局根据该建议起草了设立常设性行政会议的法案，并由参议员 Edward Long 在 1963 年作为 S．1664 号法案提出。该法案在国会得到了广泛支持，1963 年 10 月和 1964 年 8 月先后获得参议院和众议院批准，并在 1964 年 8 月 30 日由约翰逊总统签署成为法律。[13]但是，直到1968 年，国会拨款到位后，美国行政会议才正式开始运作。[14]行政会议的工作卓有成效，得到国会、行政机关的广泛认可。但是，到了 1995 年，国会否决了对行政会议 1996 财政年度的预算，行政会议被迫在 1995 年停止运作，其原因主要包括: ( 1) 部分议员认为行政会议已经完成了历史使命，[15]或者可以由私营部门来完成;[16]( 2) 共和党议员强调减少政府规模;[17]( 3) 部分行政法法官因不满行政会议提出的设立行政法法官中心( ALJ Corps) 的建议，[18]向议员写信呼吁撤销行政会议;[19]( 4) 由于其活动对选民没有直接可以感受的影响，公众没有积极呼吁保留行政会议等。[20]
    ( 五) 美国行政会议 2． 0( 2010 － )
    由于行政会议所取得的卓越成就以及显著的成本有效性等优点，让国会停止向行政会议拨款的决定招来广泛的质疑。包括官员、学者和法官在内的众多人士普遍认为这是一个短视的行为。在一个政府“瘦身”、放松监管的时代，最不应该撤销的机构恰恰就是行政会议。因为没有什么机构相比行政会议在提高政府效率和回应性上作出了更多的贡献。[21]正如前白宫法律顾问 C． Boyden Gray 所指出的: “只要存在监管改革的需要，就存在对类似行政会议的机构的需要。”[22]
    也正是因为这些原因，国会尽管停止拨款，但是并没有废止《行政会议法》本身的规定。而对于国会停止拨款的决定，很多人借助国会听证会等场合呼吁国会重新授权。经过多年的游说努力，国会终于在 2004 年和 2008 年两度重新授权，其中 2004 年的重新授权法案扩大了第 591 节所规定的立法目的，2008 年的重新授权法案批准了到 2011 财政年度的拨款。在休眠了 10 多年之后，2010 年行政会议重新启动运作。2011 年 8 月 1 日，国会众议院再次高票通过重新授权法案，将对行政会议的拨款延长到 2014 年。
    三、美国行政会议的组织法规范
    ( 一) 行政会议的职能
    行政会议的最主要目的在于提供一个让资深的政府决策者、监管者、行政法学者、顶尖的行政法律师和法官进行交流并解决行政法领域所存在问题的高层论坛。正如《行政会议法》开宗明义所规定的，行政会议的设置目的是“借助外部专家的力量，提供合理安排，以便联邦行政机关能够合作研究共同问题，交流信息，制定合适的行动建议，从而让私人权利得到充分保护，监管职能和其他联邦职责能够以符合公共利益的方式迅速得到实施。”[23]
    该法还明确地规定了行政会议的其他目的，包括促进规则制定的有效公共参与和效率，减少监管过程中不必要的诉讼，改进科学知识在监管过程中的运用，提高监管过程中所适用法律的有效性。[24]
    为了实现上述目的，该法明确了美国行政会议的主要职能: ( 1) 研究行政机关在行政管理过程中所使用的行政程序是否满足效率、充分和公平的要求，并向所有或者各个行政机关、总统、国会和美国司法会议提出自己认为合适的建议; ( 2) 协调行政机关之间交流有助于促进行政程序的信息; ( 3) 从行政机关收集信息和统计数据，并发表其认为有助于评估和改进行政程序的报告; ( 4) 与行政机关或者行政机关的主要部门签订协议以实施相关职能;( 5) 在国务卿、国际开发署署长或者美国情报局局长同意的情况下，根据要求提供有关改进外国行政程序的合理援助。
    从行政会议的职能来看，它非常适合于研究行政法总体上面对的各种问题。它既没有专业能力也没有足够资源为诸如医药、移民、医疗保险、预算等众多行政领域提供整套解决方案。但是，它在解决这些具体领域相关的程序问题上却有着充分的优势。事实上，行政会议被认为是扮演诚实中立的中间人角色，对于程序改革的实体效果不存在利害关系。
    不仅如此，行政会议既没有调查权，也没有审查预算的权力，而只有建议权。这也使得各行政机关愿意参与行政会议，并倾听行政会议的意见。行政会议只拥有“说服的力量”，[25]不像管理预算局( OMB) 和政府责任署( GAO) 那样因大权在握而咄咄逼人，也不像总务行政局( GSA) 和人事管理办公室( OPM) 那样树敌众多，因而能被视为善意的顾问而取得行政部门和国会的信任。[26]
    ( 二) 行政会议的成员
    行政会议由不超过101 名，不少于75 名成员组成，任期2 年( 主席和执委会委员除外) 。正如奥巴马总统所言: “行政会议是为了让政府运作更好而设计的公私合作伙伴”，其正式成员也分别来自下列两类群体。
    一是政府成员( government member) 。政府成员包括两部分: 一是各独立监管委员会主席或者其委员会指定人选; 二是各内阁部门或者总统指定的行政机关的首长，或者首长所指定的人选。   2010 年 10 月 6 日，奥巴马总统发布命令，指定 15 家内阁部门和 14 家联邦行政机关首长或者首长指定人选作为行政会议的政府成员。[27]之所以要吸收这些行政机关的代表，主要是考虑到他们参与行政会议建议的起草过程有助于保证后续建议的贯彻落实。事实上，与此相类似，美国司法会议之所以成功，一般认为那些参与其中的法官乐意实施自己所起草的建议。[28]
    二是公众成员( public member) 。主席经执委会批准任命的不超过40 名的其他成员，任期两年，但是主席任命的成员占全体成员的比例不得少于 1/3、不得超过 2/5。主席遴选成员时应当保证公民个人观点的广泛代表，并充分利用多元的经验。这些成员应当是“行政法领域的执业律师、学者，或者其他因具有联邦行政程序相关的知识和经验而特别知名的人士”[29]按照政府伦理办公室和司法部法律顾问办公室的解释，行政会议公众成员属于特殊政府雇员( special government employees) 。因此，主席在任命公众成员之前有权依法要求其申报雇佣和财务利益信息，在每次全体会议和委员会会议上也要提请公众成员注意披露利益冲突的要求并申报雇佣和财务利益信息。同样，公众成员应在参与任何事务讨论之前提请主席注意 18 U． S． C． § 208 所规定的要求取消资格的情形; 除非存在豁免适用的情形，否则存在应当取消资格的情形时不得参与行政会议的活动。另外，公众成员在已经成为行政会议的项目顾问或者课题中标人时，也不得在相关研究的建议草案问题上参与投票。[30]
    除了上述正式成员之外，美国行政会议还设有非正式成员，他们可以出席会议但是没有投票权。非正式成员包括协调员、特别顾问和高级研究员。行政会议主席经执委会批准可以允许联邦行政机关或者其他组织指派协调员。协调员没有固定的任期限制。行政会议现有协调员 24 人，分别来自美国司法会议、美国哥伦比亚特区巡回上诉法院、美国律师协会行政法与监管实践分部等单位。[31]
    与肯尼迪会议不同，联邦法官不再作为行政会议的成员，而是作为协调员身份参与。[32]而国会参众两院也不再指派协调员。有学者认为，这有可能在一定程度上削弱了国会对行政会议的支持力度。但是，也有学者认为，行政会议的主要优势，包括其可信度，主要就来源于其非政治性的特点。[33]
    主席经执委会批准可以任命特别顾问。特别顾问的职责是在其专业领域内为行政会议成员提供咨询和协助。特别顾问每届任期 2 年，期满可以连任。现任行政会议特别顾问是美利坚大学法学院教授 Jeffery Lubbers。[34]
    高级研究员由主席经执委会批准任命，任期 2 年，可以连任，任职条件是曾任行政会议主席，或者曾经担任行政会议的政府成员、公众成员或者协调员。行政会议现有包括联邦最高法院现任大法官 Antonin Scalia 和 Stephen Breyer 在内的高级研究员 23 人。[35]
    ( 三) 行政会议的组织结构
    行政会议包括主席、执委会和委员会这三种内部组织形式。
    主席为全职，由总统提名并经众议院批准后任命，任期五年，并享受相当于独立监管委员会主席的工资水平。[36]主席基本上扮演了行政会议的首席执行官、发言人的角色，承担协调行政会议与政府、国会和法院的关系，跟踪督促建议的落实情况，要求行政机关提供行政会议所需信息，经执委会( council) 批准任命公众成员、签订研究合同等具体职责。
    行政会议设有由 11 人组成的执委会，除主席外，总统任命的其余 10 名委员任期 3 年，其中来自政府部门的委员不能超过 1/2。执委会的职权主要包括: ( 1) 决定全体会议的时间、地点和议程等事项; ( 2) 向全体会议提交章程或者程序规则的草案; ( 3) 审议委员会( committees) 提交的报告，并形成建议草案提交全体会议审议; ( 4) 批准主席任命行政会议成员和设立委员会的决定; ( 5) 向全体会议或者委员会提出与行政会议目的相关的建议。[37]委员会由政府成员和公众成员共同组成，它“在行政会议的研究程序中居于核心地位”。[38]
    按照现行章程的规定，行政会议设置 6 个常设委员会: 裁决委员会、政府管理委员会、合作治理委员会、司法审查委员会、监管委员会和规则制定委员会。[39]执委会授权主席指定行政会议成员参加相应的委员会。经执委会的批准，主席也可以增设常设性委员会，或者更名、改进或者中止任何常设性委员会。[40]除此之外，按照执委会的批准，主席可以设置临时性委员会，并委派具体的任务。
    除此之外，行政会议还聘用少量但是非常精干的专职工作团队，由他们负责开展独立研究，撰写或者编辑书籍，收集和报告统计数据等工作，并负责跟踪和鼓励行政机关、国会或者司法机关实施行政会议所提出的建议。截至 2011 年 9 月，行政会议共聘用工作人员 16 人，包括总法律顾问、副总法律顾问、研究主管、行政主管、法律顾问、媒体主管等。[41]
    ( 四) 行政会议运作程序
    行政会议的主要工作就是研究通过行政程序改革的建议。这些建议的产生过程，通常来说可以分为以下几项步骤: ( 1) 从包括众议院司法委员会、美国律师协会、行政会议档案等各种渠道收集研究建议，根据重要性、可管理性、可衡量性和成功可能性等因素进行评估后确定研究项目; ( 2) 通过公开招标程序，聘请外部顾问提供研究报告，并与行政会议专职研究人员共同同时开展研究，如有必要时则召开专题研讨会; ( 3) 召开委员会会议研究起草建议草案; ( 4) 执委会审议批准委员会提供的建议草案后提交全体会议讨论。
     行政会议实行合议制，全体会议需要半数以上成员出席方为有效，执委会也需要半数以上委员出席方为有效。行政会议按照法律要求每年至少召开一次全体会议，但是通常每年召开两次全体会议。按照《联邦咨询委员会法》和 OMB 规定的要求，[42]行政会议的全体会议和委员会会议至少需要提前 15 天在《联邦登记》上刊载会议时间、地点和议程等信息，并开放公众旁听。实践中，行政会议为研究需要而召开研讨会也会在网站上发布信息，开放公众旁听。行政会议还对其会议实行网络同步直播，并在 Livestream 和 Youtube 等网站保留录像资料供公众访问。[43]
    参加全体会议上的成员有权就提出的建议进行讨论和投票。全体会议经投票所通过的正式建议，将会刊登在《联邦登记》和《联邦规章汇编》。成员如果不同意所通过建议的内容，可以在会议记录中记载单独声明，并记载在正式发表的建议中。主席则会将通过的建议转给各行政机关并督促其实施。[44]行政会议还负有报告义务，即“向总统和国会提交年度报告以及主席认为合适的临时报告”。[45]
    四、美国行政会议的成就及其评价
    ( 一) 行政会议的成就
    美国行政会议对行政程序和监管实践开展了大量研究。1968 年至 1995 年间，总共通过了大约 200 项建议，大约 3/4 的建议部分或者全体得到实施。[46]有些建议最终被采纳而成为法律。例如，Public Law 94 －574 就采纳了 Recommendation 69 －1 提出的“在行政行为司法审查中废除主权豁免原则”的建议。The Parole Commission and Reorganization Act of 1976，P． L． 94 － 233 则吸纳了 Recommendation 72 － 3 所提出的建议，Pub． L． No． 93 － 502 采纳了行政会议有关修改《信息自由法》( FOIA) 的建议。Public Law No． 100 － 236 采纳了行政会议在 Recommendation 80 －5 中针对行政上诉案件中的竞相向法院起诉的问题提出的建议。有的建议在多部法律中得到了实施。例如，行政会议有关鼓励赋予行政机关实施民事罚款权力的建议就产生了显著影响。而有关具有普遍适用性的规则在强制执行前的司法审查的合理标准的建议也在众多法律中得到了实施。
    这些建议有的直接被相关行政机关采纳并付诸实施。例如，司法部几乎全盘采纳了行政会议 Recommendation 71 －2 有关实施《信息自由法》的指南; 采用公布事实作为监管工具的各家行政机关也采纳了行政会议建议的程序以防止不公正地公布事实损害私人利益; 行政会议针对许可程序中的环境问题的解决建议，在 5 家相关行政机关通过的规章中得到了体现。
    还有一些建议或者研究得到了包括美国最高法院在内的各级联邦法院的认可和参考。[47]例如，在 Darby v． Cisneros 案中，最高法院就根据行政会议的一份建议作出判决，该建议后来被国会原封不动地写入《联邦行政程序法》1976 年修正案。[48]在 FCC v． ITTWorld Communications，Inc． 案中，最高法院也引用了行政会议所完成的一份研究。[49]
    行政会议的贡献还不仅仅体现在提出立法或者行政的正式建议。行政会议的主席、成员或者雇员也经常在国会立法听证会上作证。[50]行政会议还经常回应国会委员会或者委员会工作人员有关各类程序事务的咨询要求。行政机关也常常主动寻求行政会议的非正式的咨询或者援助，有时甚至是国会坚持要求行政机关如此行事。[51]例如，交通部在研究促进规则制定程序的公众参与、司法部在根据国会要求研究环境事务特别法院的可行性等问题时，都咨询了行政会议的工作人员和顾问的意见。行政会议还为政府律师开办各种研讨班，分析与其所在行政机关具有特定联系的行政程序问题，也帮助他们系统梳理基本的行政法原理。
    行政会议还组织大量基础研究，尽管这些研究不是最终以建议的形式发布，但却非常有助于理解和评估特定的行政职能。例如，行政机关案件受理量的统计，编辑出版各种指南、便览和手册供行政机关( 甚至公众) 使用。[52]
    行政会议的发展，还推动了美国行政法学的发展。行政会议被称作是美国行政法学家最为集中的一个机构，历任行政会议主席除少数是法官之外，大多是知名行政法教授。而一批担任过行政会议成员或者顾问的学者成为美国行政法学界的知名学者。例如，耶鲁大学教授 Jerry Mashaw、弗吉尼亚大学法学院教授 Richard Merrill 和哥伦比亚大学法学院教授Peter Strauss 都曾担任行政会议的顾问。而担任过行政会议成员的律师也基本上成为各个行政领域的杰出律师。学者们为行政会议起草建议提供基础的研究报告，也大多被修改后发表在法学刊物上或者作为专著出版。[53]
    ( 二) 行政会议的独特地位
    行政会议所取得的成就受到广泛好评。正如 Thomas Susman 律师在国会作证时所指出的: “在美国政府中，无论是行政分支还是立法分支，除了行政会议之外，都没有哪个机构是以改进行政程序作为唯一目标的。除了行政会议之外，也没有哪个地方更为理解不充分的、低效率的或者重复的行政程序所带来的成本、迟延和负担。”[54]
    首先，政府内阁部门和其他行政机关在提供行政程序改革的信息和建议方面都存在缺陷。这些行政机关本来就关注自身的法定职责和目标。尽管他们也可能会努力改进自身程序，但是单个行政机关缺乏行政会议所拥有的广阔视野。行政会议由于拥有更为包容性的框架，来自众多行政机关的政府成员可以分享各自机构的见解，而来自政府之外的公众成员也可以提供外部视角的观察和分析。
    其次，尽管国会根据宪法规定可以通过立法指导各行政机关的工作。但是，由于国会立法权范围非常广泛，并且更多地关注行政机关如何实施法律，它也无法取代专注于行政程序研究的行政会议。而且由于独特的结构和使命，行政会议有能力分析众多重要议题而不必陷入过于政治化的环境。[55]
    最后，行政会议成员结构体现了学者、官员和律师的合作和互补，这一优势是一般的高校、智库或律师协会等无法比拟的。因此，尽管它们也经常从事同样的课题研究，但是无法取代行政会议的作用。大学的研究很大程度上取决于教授个人的研究兴趣和次序安排。一般智库或律师协会则要仰赖行政会议的研究。例如，美国律师协会行政法和监管实践分部尽管常常从事与行政会议相同的课题，但其所作研究也常常依赖行政会议的研究所提供的各种实证材料，例如行政会议在社会保障、[56]老年医疗保险、穷人医疗补助[57]和儿童疫苗[58]等领域所做的研究。
    除此之外，行政机关所具有的下列特点也是确保其成功的重要因素。首先，行政会议的常设性一方面保存了机构的记忆，这一点在行政管理变动不居，人员流动日益快速的情况之下尤其重要; 另一方面也使得行政会议可以耐心地寻求实施其提出的建议。其次，行政会议可以确保获得其他行政机关的信息，原因包括其本身作为联邦行政机关的地位，官员的参与以及立法上的信息共享要求。[59]最后，行政会议具有独立性的特点，避免了在其他行政机关中树敌，维护了追求改进行政程序而非自身权力扩张的中立观察者形象。
    ( 三) 行政会议的成本有效性
    美国行政会议可以说是美国政府中运行最为有效和高产的机构。相对于其承担的工作范围而言，行政会议的预算水平并不高。即使在大力削减政府开支的克林顿政府时期，1994年戈尔副总统也曾致信众议员 Steny H． Hoyer 肯定了政府对美国行政会议的支持，并敦促国会继续拨款以继续改进政府效率和协助实施《国家绩效评审》报告所提出的一系列建议。[60]
    其一，它可以通过依赖来自政府、学术机构和私人律师或者公益律师界的提供无偿劳动的专业顾问而获得多于其预算数倍的回报。按照《行政会议法》的规定，行政会议成员中仅有主席可以享受工资待遇，来自政府之外的成员除了报销一些差旅费之外，其他的劳动都是无偿的。[61]
    其二，行政会议的工作成本可以带来成倍的节约开支的效益。例如，社会保障局( SSA)曾经测算行政会议所提出的修改其上诉程序的建议可以每年节约 8500 万美元。[62]而联邦存款保险公司( FDIC) 在 1994 年测算出其根据行政会议的建议所实施的示范性调解项目在前 18 个月内所节省的开支就高达 900 万美元。[63]
    ( 四) 行政会议的发展展望
    在运行初期，行政会议主要关注美国监管和行政体系中宏观的结构性和程序性问题。到了 1970 年代中期，行政会议开始关注更为具体的问题，例如在监管过程中推进成本效益分析、放松监管、监管明确性、公众参与和信息自由。到了 1980 年代中期之后，行政会议由于缺乏重大问题而被迫转向关注更进一层次的程序细节问题。例如，类似 ADR 等程序什么时候可以有效地纳入既有的移民、社会保障等行政项目之中。
    行政会议研究重点的转移映射了美国行政法的衰老( 或者说成熟) 。类似设立独立听证官或者行政行为司法审查范围和功能等问题，已经不复存在或者已经得到圆满解决。而存续至今的问题越来越具有补充的性质。于是，行政会议就需要面临两种选择: 要么以更为抽象的方式研究与政府实际运行关联度相对较小的“大”问题; 要么让研究和建议更加适合政府现实和直接的程序问题。行政会议过去选择的是后一种发展路径。但是，其结果就是行政会议的运作越来越类似于监察专员，承担着修补行政程序的工作。尽管这同样非常有意义，但是它在某种程度上偏离了设置行政会议的原初目的。[64]
    因此，未来行政会议的发展，除了继续研究具体行政机关的行政程序之外，[65]还必须顺应时代的发展进行积极的调整。
    其一，当前行政法治所面临的一项重大议题就是如何面对新技术，尤其是信息通讯技术带来的挑战。如何看待视频会议、电子化规则制定等电子政务发展对行政国家的影响，如何在互联网时代探索公众参与的制度创新，如何看待 Twitter、Facebook 等新媒体技术的应用对政府与公众的互动关系的影响，这些都可以成为行政会议今后的研究命题。在这方面，行政会议所开展的行政机关如何应用视频听证、如何在电子化规则制定环境下收集处理评议意见等的研究就是很好的例子。[66]
    其二，应当注重对制度实效的研究。在实践中，各种政府监管项目的互动会产生行政机关或者监管者之前所没有料想到的负担或者经济、法律影响，并最终影响监管目标的实现。这就需要从整体上去考察行政国家的运行，并提出实效上符合民主选择或者理性政策分析的方法。行政会议正在开展的《文书工作削减法》、监管性规定审查和国际监管合作等研究项目都是在这一方向上的探索。[67]
    五、对中国的启示
    行政法唯一不变的是变化。[68]随着行政国家的兴起，行政部门职责的广度、多样性和复杂程度都在与日俱增。这表明行政程序的改革将是一项长期的任务。正如美国行政会议前主席 Marshall J． Breger 教授所指出的: “要求设立致力于解决行政程序问题的常设性组织的持续呼声，反映了这样一点共识，即行政程序不是静止不变的，也不应是静止不变的。监管项目的变革、技术的发展，以及不断变化的对于行政机关与公众的互动方式的看法，都在影响着行政程序的有效性和公正性。因此，评估和改进程序，必然是一项持续过程。”[69]
    与美国相比，我国面临的行政程序改革任务更为繁重，既要研究制定统一的行政程序法典，也要研究已经出台的《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》和《行政强制法》等法律中的行政程序规范如何落实和完善的问题。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》等重要文件也提出了改革行政管理方式、规范行政执法行为等一系列艰巨的任务。除此之外，现行的大量行政法律法规的实体性规范也需要完善的行政程序规范才能得以落实。
    行政程序改革涉及方方面面的利益，要成功调动各方面的积极性以推进行政程序的持续改革，就必须对推进改革的顶层机构进行科学设置。事实上，如果在更宽的视野中进行比较法考察，我们会发现，行政会议并非美国的独特产物。其实，英国行政司法与裁判所委员会( the Administrative Justice and Tribunals Council) 、[70]澳大利亚行政审查委员会( the Administrative Review Council)[71]和法国国政院( Conseil detat)[72]都是国家立法专门设立的为行政程序或者行政司法改革出谋划策的顶层机构。
    而从我国最近三十年的行政程序法治发展历史来看，1986 年 10 月在时任全国人大法律委员会顾问陶希晋先生倡导下成立的专门研究行政立法的机构———全国人大常委会法制工作委员会行政立法研究组可以说是一个顶层机构的雏形。[73]一方面，它是一个独立的机构，并没有自己的部门利益，所提出的法律草案也仅供立法部门参考，这有助于提高其建议的公正性。另一方面，它只是法工委组织的非正式咨询机构，缺乏稳定的经费保障和研究团队，因而随着时过境迁而日渐式微。同时，该小组人员少，没有广泛吸收主要行政部门的官员、学者和律师的参与，也无力承担对整个政府层面的行政程序改革进行系统性考察并提出建议的艰巨任务。
    我国行政程序改革缺乏独立权威的顶层机构设置，目前承担推进这一任务的组织形式存在多元化和随意性的特点，这已经在很大程度上制约了持续推进改革的需要。国务院在2003 年机构改革过程中撤销了体改委，而由发改委、中编办等部门和国务院发展研究中心、国务院研究室等机构承担行政体制、经济体制等领域的改革方案研究论证工作。但是，这些部门或者是拥有众多行政管理权限而无法在推进改革的过程中保持超脱的地位，或者是从人员构成到知识结构上都难以承担具有高度法律专业性的行政程序改革重任。而国务院法制办的工作人员虽有此知识储备，但忙于行政立法的具体工作，亦无暇顾及行政改革的整体性、程序性和方向性问题。
    因此，我国要推进行政程序改革和法制完善，研究设立与美国行政会议相似的独立权威的顶层机构是完全有必要的。当然，要让行政程序改革的顶层机构真正有效发挥作用，除了通过立法和预算保障等措施之外，还要在人员结构上注重通过成员比例的均衡，确保所提程序改革建议的高质量和公正性。对此，美国行政会议的经验是吸收资深的行政官员、权威的行政法学者和顶尖的行政法律师共同参与搭建起“公私伙伴关系”的平台。在我国，由于缺乏这种交流对话的机制，因而不了解行政和司法实践而理论根基又浅的“空中教授”现象饱受非议。美国行政法学界之所以能够形成政府监管研究学派，[74]出现令国人艳羡的一般行政法和部门行政法研究齐头并进的现象，是与行政会议的推动分不开的。[75]这些学者中的相当一部分或者是行政会议的公众成员，或者是受行政会议委托承担了涉及监管实践的课题研究。事实上，法律学者、律师和官员之间进行的交流是互惠的，官员或者律师分享实践中所接触而没有精力去深入研究的行政法问题，而法律学者则获得了难得的第一手素材，接触真实世界中的行政法问题。[76]这种意见交流、观点争锋的平台，不仅有助于促进行政法学走向成熟，而且有助于推动行政法治的不断完善。