行政法发展模式之检讨与重构（中）

在公共行政领域，行政法要解决的问题更多。除了上述政府与市场、政府与社会的关系外，政府间的关系、公共行政运行所依赖的组织结构、人、财、物等手段等也十分重要。
政府间的关系调整包括政府的层级和政府间纵向与横向的关系。严格地说，政府间关系事关国家的治理结构，需要宪法规定，但从国家行政的角度看，政府间关系直接影响政府背后的中央和地方的利益配置以及地方之间的利益分配，需要行政组织法的规范和调整。政府层级过多，容易导致信息失真、管理效率低下。政府间关系需要按照法治精神构建，在纵向上要强调有限分权，涉及事权、财权、人事权、组织权和立法权的分配；在横向上要强调合作，通过优势互补来促进地方的发展。
公共行政的有效展开需要合理的组织结构，并需要人、财、物手段的保障。因此需要科学设置行政机关，合理分配职能，完善公务员的管理，建立健全公共财政体制和公物制度。
公共行政还可以通过各种调控手段对个人之间、行业之间、地区之间、城乡之间的利益进行调整，如税收、行业政策、转移支付、地区优惠等。行政法需要对这些手段加以规定，并确立这些手段的运行条件和规则，以确保其运用的合法和理性。
需要说明的是，行政法的制度构建模式并不排斥行政程序制度的发展。和控权模式相比，制度建构模式更侧重于行政实体制度建设，其目的是实现对社会转型背后的公法上的利益进行重组。当然，私法（民商法）的目的也是实现利益调控。但法律作为利益的调控器，不仅适用于私法，也同样适用于包括行政法在内的公法。只不过私法和行政法在利益调控方面具有根本差异。私法对利益的调整最早主要体现为对私权的界定和保护，强调私法自治和契约自由，但随着经济发展，私法作为现代社会经济往来的工具的功能日益突现，更多地体现利益安排的色彩。如法人制度使投资者从无限责任的恐惧中解脱出来，公司制度和股票制度解决的是大规模生产、经营以及筹集资金的需要。和私法调整个人之间在民事、经济中往来的利益不同，行政法要解决的是公共行政中个人、市场、社会和国家之间的利益安排和调整。行政法往往对私权要进行第二次调整，对私权进行保护和限制，这在政府对经济的干预中尤为突出。如环境保护制度、市场准入制度、税收制度等都影响私权。近年来，随着公共行政的发展，私法手段被大量引入行政法，公私法合融已成为现代法律的特色。
（三）确立制度建构模式的必要性和可行性
行政法的发展以制度建构为模式，是出于现实的考虑。其必要性为：
第一，确保公共行政的有效开展。在技术迅猛发展、经济全球化、世界一体化的当今世界，公共行政的专业性、技术性增强，组织结构复杂，行政主体多元，利益日益分化，要确保公共行政的有效开展，必须要建构一套相应的行政制度平台。行政法的制度建设就是要将公共行政的运作建立在最合理的基础上。传统的公共行政以君主或国家利益为取向，以权力为重心，以人治为手段，以效忠服从为核心的伦理文化为基础；而现代的公共行政以国家、社会和个人的多元利益为向导，权力和服务并重，以法律规则和制度为路径，以注重科学规律的理性文化为指导。
第二，促进社会转型的顺利进行。社会转型包括经济、社会、公共行政和政治等各个方面的改革。除保障公共行政有效开展外，行政法的作用还主要表现在促进经济、社会转型。经济改革、社会变迁的背后是各种利益的重新调整，行政法制度要确保利益调整的理性与公正，同时要通过制度建设确保市场、社会功能的有效发挥。在政治领域，行政法制度要促进民主政治的发展，如通过听证制度的建设来确保公民对公共行政的参与，通过咨询制度的创设来确保专家发挥其专业优势。
第三，预防和化解利益冲突。改革开放后，国家利益的一元格局被打破，一个利益多元的社会正在逐步形成，个人利益、社会利益被逐渐认可，地方利益、行业利益也在不断发展，不同利益主体之间开始竞争并日趋激烈。在以往的改革中，由于过分强调经济发展，对利益调整不重视，而且主张“效率优先，兼顾公正”，不重视利益配置上的正义，结果导致社会发展失衡、地区之间差异、城乡分割对立以及严重的贫富不均。为了从源头上预防和缓解利益冲突，必须保障社会发展中各方面利益的均衡，建构一套行政法制度来进行合理的利益配置和救济。
在实践中，制度建构模式是否会遭遇控权模式同样的尴尬，这一问题必须认真考虑。笔者认为制度建构模式符合现阶段中国的国情，相对易于推行。其可行性可从以下几个方面论证。
第一，改革开放的基础。二十多年来的改革开放使中国发生了巨变。无论是经济体制、社会结构还是国家的治理模式都有了根本性的变革。国有企业、民营企业和三资企业等多种经济成分并存，市场经济秩序在逐步建立。社会主体从一元变为多元，社会权利变迁，社会关系从身份转化为契约。[9]虽然市民社会还没有完全形成，但行业组织、村委员的管理等社会自治在日益发展。国家治理也从传统的人治走向法治，开始重视规则和制度。可以说，二十多年的改革开放为行政法的制度建设奠定了良好的基础。
行政法的发展模式能否有效运行在很大程度上取决于其能否与我国现行的经济、社会、公共行政和政治环境相对接。如果远远超越于或落后于现实国情，都注定其难以成功。制度建构模式的提出正是为了顺应经济、社会和公共行政制度的改革需要。就政治制度环境来看，我国仍是政治权力相对集中的国家，利益表达机制不完备，权力分配和制约机制不很发达，当然，这种政治架构也是我国社会转型期的可行选择。在这种政治框架下，制度建构模式的运行不存在明显障碍，可以借助于政治力量和社会力量实现。
第二，经济成本的低廉。制度建构模式既强调通过事前的行政实体制度来界分利益，配置权力和手段，又重视对权力运行的规范程序以及事后救济制度的完善，因而可以有效避免和解决利益冲突。虽然该模式的运行需要加大行政立法和行政决策环节的投入，以保证各种利益的充分表达、科学论证和妥当安排，但与实体制度欠缺而造成的无序、冲突和解决冲突的费用、无可挽回的损失等代价相比，成本要低廉得多。另外，制度建构模式的推行有利于营造一个和谐的社会环境，维护社会的稳定，从而降低管理的成本。
第三，重实体的法律传统。我国历史上具有注重实体的法律传统，因而按照民主和理性的要求构建一套行政实体法律制度并加以实施，不难为社会所接受。和程序依赖司法相比，行政实体法律制度的推行虽然也需要司法保障，但更多依赖行政，在我国司法短时间里难以迅速壮大的情况下，通过行政本身自上而下地来推进行政法治是一种可行的选择。
第四，大陆法系国家的经验。与英美国家行政法的控权模式不同，大陆法系国家历来注重以利益调整为核心的实体法律制度建设，重视行政组织法和行政行为法。这一方面与以实体见长的法律传统相关，另一方面也是因为大陆法系国家行政集权的成分较高，行政法的发展是从集权走向分权，需要相应法律制度的支持。虽然二十世纪以后，大陆法系国家也开始重视行政程序制度，但行政法制度仍以实体制度的建构为主体。从重实体的法律传统和国家治理模式相比，我国与大陆法系比较接近，因此，借鉴大陆法系国家的经验，在现阶段确立以利益调控为核心的制度建构的发展模式，比较符合我国国情。

 

[1] 这里指建立以分权和自治为核心的行政主体制度，而不是我国现行理论上的行政主体。
[2] （法）莫里斯×奥里乌著，龚觅等译：《行政法与公法精要》（上册），辽海出版社和春风文艺出版社出版1999年6月第1版，第1页。
[3] 同上，“公共权力”与“公共服务”之间的平衡，代译校者序。
[4] （英）H. W. R. Wade & C. Forsyth, Administrative Law, Oxford: Clarendon, 7th edn., 1994.第5至7页.
[5] （美）理查德×B.斯图尔特著，沈岿译：《美国行政法的重构》，商务出版社2002年版，第1至2页。
[6] 同上，第2页。
[7] 参见应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府》，法律出版社2001年版，第30页。
[8] （英）马丁·洛克林著，郑戈译：《公法与政治理论》，商务印书馆2002年版，第85页。
[9] 张树义著：《中国社会结构变迁的法学透视》——行政法学背景分析，中国政法大学出版社2002年版，第17、67和122页。