从经济调适到社会回应——行政体制改革目标模式分析

 三、社会回应型改革的必要性、可行性与影响因素

 历史证明，一项好的制度未必就是有用的制度，再好的制度安排也需要有合适的条件相匹配。因此，社会回应型改革是否会遇到与经济调适型改革同样的尴尬，是必须认真考虑的问题。我们认为，社会回应型改革符合我国国情。

 （一）社会回应型改革的必要性

 促进社会主义市场经济纵深发展的需要。随着经济社会的发展，一些新问题不断出现，很多矛盾的原因都可以归结到传统行政体制的内在不足，如地方保护主义、市场监管缺位等。在多元行政（利益）主体不能有效参与决策和竞争规则缺失的情况下，诱发违法运作、铤而走险，也导致“潜规则”盛行，无序竞争加剧。要推动市场经济的纵深发展，就必须建构以多元利益为基础的公共行政秩序。

 推进社会主义民主法治建设的需要。如同市场经济对法治有内在要求一样，行政体制也需要用规则来确定各类行政（利益）主体的法律地位、明确其利益边界，建立合作关系和冲突解决机制，协调各方利益。行政体制虽然与政治体制在内涵外延等方面都有所不同，但不能脱离现行政治体制，行政体制的各项改革措施必须坚持在党的领导下逐渐推进。

 适应利益多元化社会建构的需要。利益多元化的社会结构要求建立以多元行政利益为基础的新型行政体制，为各类主体的博弈提供良好的发展环境和平等的竞争规则。政府的职能定位、权力（利）配置、运行规则、法律制度等要正视并积极回应多元化利益主体崛起的现实，使各类主体的利益在经济改革、社会转型的过程中能得到最大程度的体现，也确保社会各阶层都能及时分享改革发展的成果。

 （二）社会回应型改革的可行性

 首先，改革目标符合经济社会的发展趋势。与经济调适型改革相比，社会回应型改革更为复杂和艰巨，但改革必须冲破阻碍发展的瓶颈。在经济调适型改革导致的问题逐渐突出的形势下，肯定多元利益、主张平等发展、坚持科学理性的社会回应型改革就变得非常重要。

 其次，法治发展可为改革提供基本保证。当前，依法治国、依法行政已成为全社会的共识，公共行政开始重视规则和制度，权利义务观念也逐渐深入人心。这种法治经验为提倡民主参与、依赖制度建构、尊崇法律权威的社会回应型改革提供了基本保证。

 最后，改革成本低廉。在社会回应型改革推进过程中，需要积极转变观念，加大对制度建设的投入；但与传统改革模式下制度缺失导致的权责不清、政令不畅等现象相比，所付出的代价要小得多。更重要的是，强调合理分权、发展社会自治、优化政府结构的社会回应型改革必将有利于资源的合理配置，获得社会公众的理解和支持，从而降低改革成本。

 （三）社会回应型改革的影响因素

 从经济调适到社会回应，虽是几个字的差别，但背后却蕴涵着经济社会的巨大变革和进步。社会回应型改革不仅要适应经济社会发展的需要，还要充分考虑可能影响改革的相关因素。

 一是改革所涉及的利益关系。任何改革都是利益调整的过程，行政体制改革也不例外。在市场经济条件下，除了公民、企业有其自身利益，地方政府在促进经济发展、提供公共服务、解决群众就业等过程中，也会和地方民众、市场主体结合在一起形成合理的利益诉求。此外，改革会直接触动部分政府部门及官员的利益，所引发的矛盾可能阻挡改革进度。如何协调这些复杂的局部利益与国家整体利益的关系，是改革过程中必须认真考虑的内容。

二是传统行政文化的影响。我国是一个有着两千多年封建专制历史的国家，传统行政文化对行政体制的影响极其深远，尤其是一些封建性极强的落后观念——如特权思想、官本位意识等——仍然有很大市场。要探索与市场经济和法治社会相适应的先进行政文化，应当充分重视法律制度的作用，通过规则的建立引导行政文化朝着民主科学的方向发展，为中国特色社会主义行政管理体制创造有利的文化氛围。

三是改革与稳定的关系。和行政文化相联系的行政体制转型需要观念的更新和制度平台的搭建，绝非短时间内就能完成。改革虽然会打破旧有秩序，但不能危及稳定。因为在所有法律价值追求中，秩序永远是第一位的；没有秩序，人们的自由将不复存在，改革推进也将成为空话。与经济体制改革一样，行政体制改革也将是一个长期的过程，而且更为复杂。因此，行政体制改革必须坚持党的领导和政府主导，妥善处理改革与稳定的关系，有目的、有重点、分阶段、分步骤地推进各项制度的完善。

四是与行政体制相关的配套制度改革。正如国有企业改革加快了政府职能转变，分税制改革和国有银行改革促进了中央政令畅通，新一轮行政体制改革也要注意与相关改革配合。比如，通过以类型化和法人制度为主要特征的事业单位改革，促进政府职能转变，减轻财政负担；通过以完善预算制度和转移支付制度为主要内容的公共财政改革，提高政府公共服务意识，优化机构和编制设置。

 五是国外的做法和经验。随着科学技术的发展和法治精神的弘扬，西方国家行政体制发生了巨大变化。以理性、分权和多元为特征的现代行政体制取代了以经验、集权和垄断为核心的传统体制。20世纪70年代后，为顺应经济全球化的竞争需要，西方国家又开始了几轮大规模行政体制改革。尽管我国行政体制改革和外国有着不同的背景、特点和环境，但仍然可以借鉴一些已经被实践证明的科学规律和经验，为我国行政体制改革提供参考。

注释：

1 青锋. 行政管理体制改革新思维[M]. 北京: 法律出版社, 2008. 136.

2 汪玉凯.中国行政改革20年的回顾与思考[J]. 中国行政管理, 1998(12).

3 薛刚凌. 多元化背景下行政主体之建构[J]. 浙江学刊, 2007(2).

4 石亚军.中国行政管理体制改革——基于全国调研基础上的理论思考与对策建议[J]. 中国行政管理, 2008(3).

5 王澜明. 推进行政管理体制改革的方法研究[J]. 中国行政管理, 2009(3).