从经济调适到社会回应——行政体制改革目标模式分析

【摘要】我国自改革开放到本世纪初已完成了五次阶段性行政体制改革，但都主要围绕经济体制改革进行。在经济发展和社会转型的背景下，利益多元的社会格局正在形成，新一轮行政体制改革要积极贯彻全面协调可持续发展的精神，反映市场经济、多元社会、民主政治和管理规律的要求，确立社会回应型改革目标模式，构建中国特色社会主义行政管理体制。

【关键词】行政体制改革 目标模式 经济调适 社会回应

行政体制改革的目标模式，研究的是什么类型的行政体制能更好地适应我国经济社会的发展要求，是对行政体制的理想类型和状态的未来展望。[1] 关于行政体制改革的目标，学界已有多种论述，如法治政府、有限政府、服务型政府等。这些观点反映了改革的部分价值取向，也提出了一定阶段内的具体目标，但很少从行政体制与整个社会的关联以及行政体制背后利益主体的角度研究改革的目标模式。因此，有必要对改革的目标模式进行深入探讨，把握行政体制改革的理性价值，为改革各阶段具体目标的设定及其实现提供借鉴。

 一、经济调适型改革评析

（一）经济调适型改革的实践

1978年改革开放到本世纪初，以历次党代会和中央政府换届为契机，我国完成了五次阶段性行政体制改革。1982年，随着国家工作重心转移到经济建设方面，中央开始下放经济管理、财政收支等方面的权限，对各级政府机构进行了较大幅度精简，并提出了干部队伍“四化”方针。1988年改革提出了转变政府职能的要求，逐步建立具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系成为改革目标。1993年改革提出，要重点解决政企不分、关系不顺、机构臃肿、效率低下等问题。1998年改革的目标是转变政府职能，实现政企分开，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。2003年开始的改革明确提出，政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面，改革目标是建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

 这些改革在政府职能转变、机构设置优化、管理方式创新等方面取得了巨大成就，但仔细分析来看，这五次改革并不是直接从体制本身切入，而是“从经济政策调整开始”[2] 。经济改革中新政策的出台，要求行政体制有更多的灵活性；经济改革中每一次认识的深化，都对政府职能及作为其载体的机构提出新的要求，这也往往成为新一轮改革的起点。

 虽然每次改革的目标都有所不同，但贯穿其中的精神是不变的，那就是转变政府职能、改革政府管理经济的方式，适应经济发展和经济体制改革的需要。比如，1982年、1988年的改革分别围绕“计划经济为主，市场调节为辅”、“公有制基础上有计划的商品经济”等经济形式进行；而1993年、1998年、2003年改革则是源于对社会主义市场经济的认同。归结起来，这几次改革都属于经济调适型改革模式——在改革任务方面，以转变政府管理经济的方式和适应经济体制改革进程为指导原则；在职能设定上，提出“有所为、有所不为”的方针，推进政企分开；在权力（利）配置方面，对经济管理权限的调整成为关键内容，如中央在建设、投资等领域给地方下放大量权力（利）；在管理方式上，政府逐渐从微观管理转向经济调节和市场监管；在机构设置上，经济管理部门是改革调整的重点，如1993年撤消纺织工业部等行业主管部门，2003年设立国有资产监督管理委员会。

 （二）经济调适型改革存在的问题

 在改革开放初期，以适应经济发展和经济体制改革进程为中心的行政体制改革思路比较切合实际，体现了上层建筑要适应经济基础的规律。然而，经济发展和社会变革对行政体制的要求在后续改革中并没有得到应有重视，社会结构变迁、民主政治诉求以及科学管理规律在行政体制中没有得到充分反映。

 第一，行政权力（利）配置尚未积极回应社会结构变化。这里的行政权力（利）配置主要指政府与社会以及政府间行政权力（利）的分配。在前几次改革中，政府权力（利）的配置也不断调整，但主要集中在经济领域，强调通过经济管理权的调整促进经济发展，而对社会结构变迁的回应则明显不足。比如，一些社会团体、行业协会的官方色彩依然浓重，难以满足日益崛起的社会需求。忽视社会结构变化，仅仅依赖经济发展无法解决行政权力（利）配置不均衡而产生的社会矛盾和腐败现象。

 第二，权力（利）运行规则难以满足多元利益需求。在计划经济体制下，权力（利）运行规则主要以命令和服从为基础，此阶段行政体制改革围绕经济体制改革进行，经济因素成为核心内容，经济发展是评价官员政绩的最主要指标。以命令和服从为基础的权力（利）运行规则仍然故我，而体现多元利益需求的竞争、博弈、合作、指导、监控等规范还不健全。比如，中央往往通过给予优惠政策、资金、项目等支持一些地区优先发展，其他地区尤其是资源产区要给予全方位甚至不计成本的协助。各地区往往不是通过平等竞争获得中央的资源，而主要依赖关系、感情等主观因素，“跑部钱进”等潜规则应运而生。

 第三，法律制度建设相对落后。从法治视角来看，行政体制改革的过程就是大规模行政法律制度建构的过程。如果说计划经济下的行政体制以权力为中心，可以依附于人治；那么在市场经济条件下，行政体制更强调各利益主体的权利，更多地依赖于法治，各类主体的利益配置、诉求表达、权利救济等都依赖于法律制度的建立健全。在以往改革中，法律的作用并不突出，尽管《行政处罚法》、《行政许可法》等也对政府及其工作人员的行为进行了规范，但大量实体法律制度并没有随着行政体制改革而发展。典型的例子就是行政组织法律制度至今停留在上世纪80年代的水平，并且得不到落实；仅用“三定方案”来调整政府职能和编制，容易导致机构改革随意性大而理性不足。

 第四，改革程序上缺乏社会公众的民主参与。无论是中央还是地方政府机构改革方案在拟订过程中，都仅限于“绝密”范围内讨论，把改革完全当作政府内部的事情。尽管改革方案也吸纳了少数学者的意见，但外部开放性不够。也许公开讨论会触及行政机关以及官员的利益，甚至对行政秩序的稳定带来一定影响；但改革毕竟涉及全民利益和国家发展，缺乏公众的参与，改革方案的正当性和科学性也存在瑕疵。

 第五，改革导向上忽视了行政管理自身规律。行政体制改革要与经济体制改革相互协调，也要尊重行政管理自身的规律，而以往几次改革对行政管理规律的把握还比较欠缺。比如，五级政府管理层次过多，严重消耗财政资源；部门设置分工过细，导致职能交叉和效率低下；政府决策权高度集中，不重视调查研究，对决策结果的社会接受程度考虑不足。

 （三）原因分析

 首先是发展规律制约。行政体制改革最初缘于经济体制改革对行政体制的要求，因而以经济发展为出发点和动力也是必然选择。改革没有现成经验可循，一切都要在实践中不断摸索。经济体制改革从1978年开始，但直到1992年才确立社会主义市场经济体制的改革目标，对行政体制改革目标模式的认识同样也有一个过程。也正是由于发展程度和时代背景的限制，以往改革对现代科技和国外制度把握不足，使得改革视角存在一定局限。

 其次是传统文化惯性。几千年的集权体制和儒家文化，造就了人们的秩序思维和人治理念，人们熟悉高度集中的治理模式和宝塔式的管理结构，习惯于以权力为中心的命令服从规则体系。虽然社会利益分化和重组在不断冲击传统，需要建立以利益调整为导向的多元治理模式和博弈思维，但突破传统意味着对自己的革命，这无疑是一个艰难漫长的过程。

 再次是社会自治落后。经济社会的快速发展促进了社会力量的崛起，但还没有形成足以对国家和社会生活产生重要影响，并积极参与政府决策的自治力量。大量政府主导下的社会团体、事业单位难以完全代表和反映社会诉求。

 最后是理论研究匮乏。学界对改革目标模式的认识更多的是从具体任务和要求的视角进行分析，而没有将行政体制改革置于经济社会和历史文化传统中进行深入研究，从而影响改革目标模式的理性选择。

 客观地说，尽管存在这样那样的问题，但经济调适型改革模式还是基本适应了一定历史条件下我国经济社会的发展形势。我们不能因为目前体制中还存在的一些弊端就否定已经取得的改革成果，而应当以历史的战略的眼光，将存在的问题作为推进下一个阶段行政体制改革的重点和突破，进而寻求解决问题的新路径。

 二、社会回应型改革的特征与内容

 近年来，党中央提出了经济社会全面协调可持续发展的科学发展观与社会主义和谐社会理论等战略，这为新一轮行政体制改革提出了新的思路。随着中央对行政体制改革意义和内容的认识进一步深化，改革开始重视综合性与协调性，并朝着回应社会变革、促进全面发展的方向推进。2007年党的十七大明确提出，要形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。2008年十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》宣布了“从2008年到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”的总体目标。

 当前，新一轮行政体制改革正在全面推开，各级政府机构改革、职能转变走向深入，职能有机统一的大部门体制运转良好；在宏观调控体系、金融监管体系、安全生产监管体系进一步完善的同时，政府加大了对以改善民生为重点的劳动保障、医疗卫生、环境保护等领域的投入。我们认为，中国特色行政管理体制的建立，需要在行政体制改革中坚持科学发展的思路，积极反映经济社会全面协调可持续发展的要求，实现经济调适型改革向社会回应型改革的转变，以此为基础确立各阶段改革的具体任务。

 （一）社会回应型改革的特征

 社会回应型改革要充分反映市场经济、多元社会、民主政治和管理规律对行政体制的要求，以此指导政府职能、权力（利）配置、权力（利）运行规则、机构设置、法律保障等行政体制基本要素的调整。改革后的行政体制不仅要促进市场经济发展，体现社会结构变迁和民主政治诉求，还要符合行政体制自身的运行规律。比较来看，社会回应型改革与经济调适型改革有着本质区别。

 在时代背景方面，经济调适型改革主要对应于经济体制改革初期，对“管得过多、统得过死”的政府体制进行革命成为迫切任务。而社会回应型改革对应的则是经济发展到一定阶段后所引起的整个社会变革。在这种变革中，多元利益格局逐渐形成，地方利益、行业利益、个人利益凸现，人民群众的民主政治意识增强，参与国家和社会管理的热情也在提升。社会回应型改革就是要满足时代的需求，对多元行政利益和人民政治诉求予以认可、界定和保障，在此基础上建立新的行政秩序。

 从基本内容上看，经济调适型改革把注意力集中在经济建设领域，职能转变、机构设置、中央向地方放权等都围绕经济建设进行。社会回应型改革则反映整个经济社会转型对行政体制的客观要求，即行政体制不仅要适应经济发展的需要，而且在利益表达、权力调整、纠纷解决等方面也要进行变革。

 在文化基础方面，经济调适型改革形成于计划经济向市场经济的过渡时期，高度集中的一元化治理思想和以命令服从为核心的行政文化占据了主导地位。社会回应型改革则更多地反映多元化社会结构下现代法治文化和工具理性的要求，强调民主、效率、理性精神。

 从实现路径来看，经济调适型改革主要在政府内部进行，政府通过下放权力、发布命令、落实政策等方式进行改革，对法律的重视程度不够。而社会回应型改革则重视外部行政（利益）主体的参与，并且将行政体制改革与行政实体法律制度的完善结合起来。从法律上逐步确认各类行政（利益）主体的地位、权利、义务和责任，用制度来保障各类社会关系的正常运行和健康发展。

 （二）社会回应型改革的主要内容

 行政体制改革的推进，既要考虑到改革的彻底性，又要照顾到转型期的社会现实；社会回应型改革包含了以下内容：

 一是在强调国家利益的前提下确认多元行政（利益）主体的地位。除了国家作为最高的行政（利益）主体外，至少还有三类行政（利益）主体需要法律的认可，包括地方主体，即以地域、人口为基础的地方公共组织体；公务主体，即以公务、设施为核心的公务组织体；社会主体，即以社会自治为宗旨的行业团体、职业协会等。[3] 确认行政（利益）主体的法律地位，可以调动各类主体的积极性，而且有利于减轻中央的压力和间接管理的高昂成本，使中央把更多的精力放在宏观决策、区域协调、监督控制等方面。当然，多元行政（利益）主体法律地位的确立是长远目标，需要逐步推行，而且改革以不超出社会的承受能力为前提；因为国家利益是最高的公共利益，任何改革不得损害国家利益。

二是划定各类行政（利益）主体的公共行政范围并理顺关系。社会回应型改革承认公共行政可以由多个主体承担，各个行政（利益）主体有自己的公共行政范围，有明确的事权、财权、规划权和改革权等。在发展过程中，行政（利益）主体间会有合作与竞争，也会有指导和监控，因而要更重视各行政（利益）主体的利益，构建行政（利益）主体间的合理关系。比如，在中央与地方关系中，既需要完善地方利益诉求表达机制，促进区域和谐发展；也要加强中央的监控，确保政令畅通。

 三是根据府级关系和地区差别定位政府职能。由于管理层级和幅度的差别，各级政府在职能定位上也应当有所区别。以市场监管职能为例，中央和省级政府部门侧重于制定法律、发布政策等工作方向的指导，而县乡等基层政府部门则侧重于许可、检查、处罚等具体执法领域。此外，由于各地发展水平不同，地方政府所承担的职能及履行职能的能力也会有所差别；比如，一些欠发达地区的政府难以象东部地方政府那样，“豁达地履行起社会管理和公共服务职能”。[4] 因此，需要对各级各地政府的职能进一步细分，厘清政府与市场、与社会的界限。

 四是健全各类行政（利益）主体的内部管理制度。各类行政（利益）主体的公共行政范围不同，面对的行政事务和环境有很大差异，内部管理制度也会呈现出多样化的态势，但又有一些基本的共同特征需要落实和完善；如体现民主参与的信息公开制度、体现程序正当的公众听证制度、体现管理高效的限期办理制度，以及体现行政权力运行规律的决策权、执行权、监督权相互制约和协调制度。近些年来，电子政务、网民监督、绩效评估等新模式逐渐运用于政府工作，受到了社会公众的广泛认可，为下一步改革和创新提供了思路。

 五是建立与社会回应型行政体制相匹配的法律制度平台。改革推进过程中，行政（利益）主体的法律地位、权利（力）义务和责任、内部机构和运行机制、管理制度和外部关系都离不开法律制度的保障。这既包括《政府组织法》、《公务员法》、《社会团体法》等实体法律制度，也包括《行政程序法》、《政府信息公开条例》等程序法律制度。当前的重点任务是健全各级政府机构组织法，将“三定规定”纳入法律或行政法规调整的范围。

 六是在改革程序上发扬民主精神。改革的程序和路径也是行政体制改革的重要方面，在很大程度上制约着改革的进程和效果。要改变以往“封闭式”改革推进模式，在深入实际、广泛调查的基础上研究改革方案。一方面是在理念上“确立以群众为主体的改革价值取向、动力机制和评价机制”[5]，让社会公众充分享有政府改革方面的知情权、参与权和监督权；另一方面要尊重地方政府尤其是基层政府在改革创新方面的自主权，允许和鼓励基层政府结合本地实际推出新的改革措施。

 七是尊重行政管理自身规律。行政体制的科学规律反映在职能、权限、编制等不同方面，并随着人类社会思想认识的深入和技术手段的创新而发展。比如，大部门体制减少了职能交叉，成本效益分析方法提高了行政效率，信息技术促进了纵向宝塔式管理结构朝着横向扁平化管理结构转变等。社会回应型改革必须坚持科学发展思路，尊重行政管理规律，突出对科技手段和社会资源的充分利用，强调多元利益主体的参与和博弈，确保公共行政的科学合理。