研究我国高等教育财政预算管理模式的改革

    绩效考核和追踪问效制度的缺失,使得高等教育财政预算的编制、执行和绩效评价没有形成一个系统的整体。目前部分高校在预算管理上只重视争取更多的经费和把钱花出去,而忽视了预算资金的有效性和效率性,没有从源头上控制没有绩效和低绩效的教育投入项目,在教育投资责任上也没有形成绩效考核和追踪问效制度,导致已经实施的高等财政教育支出绩效评价流于形式。
    3. 未形成有效的高等教育财政支出的绩效监控机制
    目前对高等教育财政支出监督制度的改革虽然取得了一定进展,如实行国库集中支付制度、政府采购制度以及经济责任审计等,但仍然存在着一些问题。如对高等教育财政支出审计或检查的内容仍只注重于合法性和合规性审核,未转向经济性、效率性和有效性的评价;监督工具以事后审计为主,没有引入以事情定目标、事中监督和事后评价的效益审计。
    二、我国高等教育财政预算管理模式改革的思路
    (一)树立“绩效预算”的理念
    绩效预算的核心思想就是“绩效与结果相挂钩,预算以绩效为依据”,具体包括三方面:第一,以结果为导向。这种结果是一种社会效益,是产出的进一步延伸。例如,政府修建了一条高速公路,这条路就是产出,而这条路带来的效益——社会综合效益(如公众的交通便利、企业的运输成本减少、地方经济的带动等)才是结果。第二,以绩效为依据。资源的配置必须以产生的绩效即社会综合效益为依据,绩效越大,获得的资源越多,反之则越少。而传统预算模式下仅以产出即这条路本身为依据作为获取财政支出甚至申报政绩的筹码。第三,以评价为核心。绩效的确定最终依靠评价指标来衡量,如高速公路绩效的衡量可以通过车流量、人流量来计量。因此,绩效评价指标体系的设计成为绩效预算实施成功与否的关键。
    绩效预算在高等教育财政预算管理的应用过程应当包括以下三个基本步骤:第一,绩效目标设定。给每个支出项目设定若干绩效目标指标,并评价指标的合理性,为确定项目拨款额以及事后评价提供依据。第二,绩效拨款。根据确定的绩效目标和成本,计算预定拨款额度,将实施环节委托有关行政部门。第三,绩效评价。评价绩效目标达成情况,为结算提供依据。根据目标的完成程度,以增减财政支出的方式进行奖励或惩罚,同时分析单位未达到目标指标的原因,提出意见和建议。
    (二)引入绩效拨款机制
    从高等教育目前的情况看,对高校实行完全的预算经费与绩效指标挂钩的绩效预算制度是不现实的,原因在于:一方面,高等教育的大部分开支相对比较稳定,而绩效预算相对波动性较大,立即实行完全的绩效拨款机制在实际运作中阻力较大;另一方面,对高等教育财政支出绩效的度量存在难度,例如经济效益、人口素质、综合国力等,作为绩效指标的客观性、代表性和可操作性很难兼顾,有待于在实践中不断检验和求证。
    因此,从可行性的角度来说,可以先实行部分绩效拨款制度。即将总预算资金分为普通拨款和绩效拨款,比例大致可以按7:3或8:2确定;普通拨款按照生均定额与学生规模的乘积获得,绩效拨款通过关键指标的绩效评价来确定,绩效好的予以奖励,绩效差的适当核减下一年度的预算经费。
    (三)建立健全高等教育财政支出绩效评价体系
    1. 评价原理
    上海财经大学马国贤教授认为:“绩效管理”是根据财政效率原则及其方法论,形成以绩效目的为主的公共支出管理制度。他将政府绩效管理的基本理论体系归结为“一观三论”,即“‘花钱买服务、花钱买效果’的预算观”、“公共委托代理理论”、“目标结果导向理论”和“为顾客服务理论”。该理论对于高等教育绩效评价的理论和实践研究具有重大的指导意义,成为高等教育绩效评价指标体系设计的理论基石。