试论财政平衡原则与地方公共品供给的制度安排

   (三)从地理型财政平衡到契约性财政平衡
   布坎南(Buchanan,1965)的俱乐部经济理论认为,一种纯公共 品最有效率的消费单位是无穷大,因为一个人对它的消费并不妨碍其他人的消费。对于一般地方公共品来讲,其最有效率的消费单位必定是根据它的受益范围来进行衡量的。既然“外部性”这个词本身就意味着既定的资源投入会产生更大量的最终产 出,那么当地方公共品产生溢 出时,其最有效的消费单位必将大于这一产品的政治辖区。因此,在存在溢出的情况下,财政平衡原则实际上意味着我们需要构建一种地 区之间的补偿机制 ,以克服溢出带来的种种不利后果 。这种补偿机制 的本质是在涉及溢出效应的双方或多方辖区之间设定一种契约联系。契约的各方根据实际发生的溢出情况进行讨价还价,从而为溢出设定了一个合理的“价格”。这种 以溢出为基础的契约联系被称为“契约性财政平衡”,它一般具有两层涵义:首先 ,契约性财政平衡意味着既定的公共品通常应该由那些具有最小生产成本的政府来进行生产;其次,这种契约联系是以提供公共品的地区被赋予了对溢出的产权为前提的。没有这种产权界定,地 区之间的讨价还价也就不可能进行。因为政府也具有与私人部门相似的免费搭车倾 向。当地区 A对地区 B产生了正 的溢出时 ,地区 B总是以最小化成本 的方式来获取这种溢出收益 。只要这里不存在权利约束,地区 B不会有激励对这种溢出作任何支付。实际上,契约性财政平衡是奥尔森的财政平衡原则在存在溢出的情况下的一种说法。当公共品的受益边界超越 了提供它的政治辖 区时,地理意义上的财政平衡显然不再成立。然而 ,如果引入一种合理的补偿机制 ,那么这一公共品的供给范围实际上也相应地发生了改变,并且最终与其经济边界相一致。因此,当溢出与一种补偿机制相结合时,从本质上来看 ,奥尔森的财政平衡逻辑依然是有效的。与地理上的财政平衡 比较 ,契约性财政平衡概念具有以下优点。一方面 ,它避免了公共品单一的受益边界与地方政府的多功能特性之间的逻辑不一致。另一方面,契约性平衡也有利于解决 了公共 品的跨期溢出问题。契约性财政平衡要求不同时期的居民之间建立一种合理的补偿机制,实际上维持了公共品消费与支付之间的一种内在联系。
   三、地方公共品供给的制度安排
   对于地方公共品的供给问题,我们需要选择一个有效且可行的制度安排。奥尔森的财政平衡原则实际上暗示了这样一点,即仅仅只有存在众多不同层次的政府,辖区的边界与公共品的边界之间的不一致性才可以被避免 。关于这两个边界问题 ,布雷顿 (Breton,1965)也提出了“完美匹配”(PerfectMapping)和“非完美匹配”(1mperfectMapping)的概念。完美匹配意味着在一个既定的辖区之内地方公共品的所有客观收益正好被消耗殆尽,而非完美匹配则指公共品的客观收益超越了提供它的政治边界的情况。显然,这些概念与奥尔森的平衡、非平衡原则是非常一致的。一些研究表明,在某些情况下适当地进行辖 区边界的重构有利于内部化一些溢出。但是,这并不能作为一项实际可操作的政策去实施。从一些国家的情况来看(例如英国与美国),我们并没有看到地方政府边界的重构可以实质性地减少地区间的溢出(Williams1966)。确实,现实中人们因不同的品味与偏好,对公共品的需求差异很大。这就带来了一个问题 ,如果严格按照以上的原则,对各层次政府边界进行重新划定,那么其成本必然是非常大的。正像布坎南(1962)所说的,在制度选择的过程中,我们去比较不能达到的理想安排的运作特性是毫无意义的。因此 ,我们需要寻找一种可行的替代性安排。
   一种可选择的安排也许是基于市场机制的运用。一般认为,外部性的市场调节需要具备以下三个条件:其一是产权的供给。如果没有产权,那么这里也就不存在讨价还价的基础。有学者甚至认为,对产权的定义可以决定外部性是否被允许存在于市场之中。其二是关于产品或服务的控制问题。购买或支付一种产品必须与使用或消费这种产品相联系。其三是排他的可能性。大量关于外部性的例子表明排他性为交换的顺利进行提供了极大的动力。这三个条件能否得到满足依赖于产品本身的技术特性。布坎南和卡弗格里斯早期分析了一种单向溢出的情况。当 A在提供产品的过程中产生了对 B单向溢出时,B会相应减少这种产品的生产,其程度取决于产品本身的溢出状况。在适当的假定条件下,他们认为通过市场机制独立的调整不一定会导致资源投入的不足(相对于一个满足帕累托最优边际条件的量来讲),即 B可以通过向 A支付一定的补偿 ,来促使 A增加公共品的供给量。显然 ,在 A对 B的生产具有相对优势的条件下 ,这种独立的市场调节有利于增进资源配置的效率。然而,独立的市场调节也许仅仅只有在辖区数 目较小的情况下才是有效 的。考虑一种接近纯公共品的情况。显然,这种产品的受益边界将跨越多个地区。可以预测地区之间的讨价还价过程会产生非常大的交易成本。此外,如果这里同时存在溢进与溢出,那么对于这些效应的界定与评估本身就是一个复杂而艰巨的任务。因此 ,正如奥尔森指出,在存在溢出的条件下 ,独立的调整可能不仅会产生一个无效的供给水平,而且还会导致一种无效的供给方式。正当市场调节由于交易成本的增加而变得无效时,一种集体化的决策也许会被采用 。中央政府确定一个补偿计划,实际上是内部化地区溢出效应的一种方式。当溢出效应存在时,如果中央政府对地方政府的补贴正好可以弥补它支出的溢出时,那么说明这种补偿是有效的。并且有效的补偿计划必将增加每个地方中公共品的消费。这种以中央政府为主导的集体化决策并没有违背财政平衡原则,因为对地方公共品溢出收益的分享是与其供给成本的跨区分担相一致的。
   :
   [1]Beeker& Lindsay,“Does the Government Free Ride?”Journal of law and economics37,1994.
   Brainard& Dolbear,“The Possibility of Oversupply of Local Public Goods:A Critical Note”,Journa1of Political Economy75,1967.
   Breton,“A Theory of Government Grants”,The Canadian Journal of EcOnomics and Political Scienee32,1965.