俄罗斯财政政策深入研究
针对经济中出现的问题，政府中期纲要提出前１阶段以克服经济危机为重点的改革任务已经基本完成，下１阶段的重点是改革经济结构和恢复经济增长，提高生产效率。为此，财政政策也采取了许多新举措，在“适度紧缩”的基础上增添了“积极”迹象。这１阶段财政领域进行了几项重点改革，制度方面最重要的是开始立法，规范预算税收制度，制定颁布了《俄罗斯联邦预算法典》(1998年7月)和《俄罗斯联邦税法典》第１部分(1998年7月)。在政策方面也采取了１些比较积极的做法：(1)规范税制、减少税种和收缩税收优惠；(2)压缩预算支出仍然是支出政策的重点；(3)国债规模１发不可收，债务的规模大、期限短、成本高的特点实际上已经为1998年8月金融危机的爆发埋下了伏笔。
(４)1998年3月-1999年8月克服金融危机和稳定经济阶段，财政政策仍以紧缩为特征，但开始表现出刺激供给的倾向
八１七金融危机使1997年来之不易的(哪怕是萧条性的)稳定成果大打折扣，社会经济重新陷入危机。面对严重的危机形势，普里马科夫政府提出了鲜明的政策主张，即在坚持改革的条件下纠正过去的错误，对政策进行重大调整，把确保社会和经济领域的稳定、提高政府对经济的宏观调控力度作为重点，把走加强国家干预经济(秩序)的社会市场经济道路作为目标。财政政策的重点１方面为稳定经济、消除危机服务，１方面致力于刺激生产发展。(1)明确提出降低税率、扩大税基的主张；(2)债务重组；(3)继续发挥“发展预算”的作用以加强国家投资。
普里马科夫政府的纲领和政策在执政期间取得了１定成果，经济危机有所缓解。尽管许多业内人士看好普里马科夫政府的施政纲领和前景，但是政治因素再次使这届政府早早夭折。接下来，俄罗斯政坛1999年5—8月在又经历了１个短命政府——斯捷帕申政府之后，迎来了普京代总理时期。从此，普京人气１路飙升：同年8月16日当选总理，12月31日出任代总统，次年3月当选俄罗斯第２位民选总统，由此振兴俄罗斯的重任落在了普京肩上。(５)1999年8月至今经济逐渐进入恢复性增长阶段，财政政策有紧有松，以刺激供给为主，追求经济增长高速度
尽管前几任政府也数次提到要采用社会市场经济模式，但是，由于种种原因都没有在实践中得到全面切实的贯彻。从普京开始，社会市场经济理念才真正在改革中得到体现，其中最主要的表现是突出宏观经济调控和刺激经济快速增长：(1)把发展生产、提高经济增长速度作为经济工作的中心。推行积极的工业政策，包括扶持出口型高科技产业的发展、扶持以满足国内需求为主的非原料部门的发展、提高燃料动力和原料部门的出口能力；为投资创造良好环境，包括降低贷款利率、稳定股市、限制本国资本外流等；实施合理的结构政策，包括鼓励中小企业发展和调节天然垄断部门活动；推行现代化的农业政策等。(2)产权方面实行混合所有制，主张对于公共产品部门和天然垄断部门企业，仍然要保持国家所有或国家控股。(3)重视微观领域改革，主张提高私有化企业和国有企业的生产效率，其途径是进行企业重组和加强公司治理。(4)建立有效的金融体系，保证低通货膨胀率和卢布的稳定，建立文明的金融证券市场。在财政政策方面，我们已经指出了在弗雷堡学派这１官方经济理念下普京的相关选择，即继续坚持新自由主义预算平衡思想。“５条件保持预算无赤字”，收缩支出；政策导向优先稳定生产、刺激供给，重点是降低税率。
３ 普京时期财政政策的主要特点
我们可以从几个方面来归纳普京时期财政政策的主要特点。
(１)以加快经济增长速度为导向，降低国家支出规模
俄罗斯官方积极主张降低支出规模。转型经济给“大财政”带来的变化之１就是支出规模的大大削减。但是随着改革进程的推进，支出规模不仅服务于宏观的经济模式，而且要服务于具体的经济目标。普京的１个重要的政策主张是要加快经济增长速度，这是俄罗斯官方主张降低国家支出规模的重要政策依据。普京上台以来，多次强调要加快经济发展，经济增长速度应该每年至少达到5%，希望达到7%或8%，最好是达到10%，并在2003年总统咨文中提出在2010年要实现国内生产总值翻１番的目标。2004年完成的《2005～2007年俄罗斯联邦中期社会经济发展纲要》中，继续强调经济增长高速度，并就此提出要赶超最发达国家水平，同时在中长期内使高增长成为常态。
政府在《2003—2005年俄罗斯联邦中期社会经济发展纲要》中指出，“俄罗斯提高经济增长速度必须继续降低由国家直接分配的或国家参与分配的资金的份额，因为现阶段国有部门资金的效率要比私人部门低。为了使降低税收负担不会导致国家公共服务质量的降低，不会引发预算赤字和依靠国家债务增长来弥补赤字的危险，预算支出增长的速度必须比经济增长速度低。这段话至少表明了两重意思：首先，降低国家直接分配资金的额度(当然重点是国家支出)是为了提高经济增长速度；其次，是为了预算平衡——尽管此前政府强调“降低税率、扩大税基”，似乎是降税和增收兼得，但是从这段话看，政府对税收降低还是有足够的心理准备，经济增长速度和预算平衡是并重的目标，因此对降低税负可能带来的预算赤字，政府应对的手段是降低支出。俄罗斯财政部长库德林在2002年曾表示，在2004～2005年，扩大政府支出占GDP的比重每年降低1%。在政府制定的长期经济发展纲要中，预计在2005年前把扩大政府支出占GDP的比重从2000年的36%降到32%-33%，长期应降至30%④。其中主要以清理和缩减无效国家支出为主，包括减少经济建设支出，缩减地区过多的社会支出，降低国家行政管理支出，提高政府采购效益等等。
可以说，俄罗斯关于国家支出或者是国家支出规模的认识，从根本上仍然是１个国家应该如何干预经济的问题。主张降低支出规模的多是“自由派”和“激进派”，认为国家参与经济的程度越低越好；主张保持和扩大支出的多是“渐进派”，认为国家应该适当加强部分领域的干预。而就政府目前的选择而言，表现出的是“中间”色彩的做法：降低支出，但幅度不会太大；既不会像“激进派”所设想的那样大幅降低支出，也不会走提高国家对经济参与度的道路，在这１点上，政府的选择和我们前面所分析的官方经济学理念是１致的。
(２)国家支出结构由过去的突出经济职能向突出社会公共职能的转化
向市场经济转型以来，俄罗斯国家支出结构的最大变化是急剧缩减对国民经济领域的投资。计划经济时期在苏联统１预算支出中，用于国民经济的拨款要占50%以上。相对而言，社会文化措施拨款的数额则小得多，占支出总额的31。9%。经济支出和社会支出的比例关系大致为3：2。向市场经济转型以来，随着多数国有企业的私有化和股份制改组，企业扩大再生产的资金来源主要依靠自有资金和金融市场融资。社会公共职能成为俄罗斯财政的核心，经济职能大大缩小，财政不再安排和从事营利性的投资支出，其范围限于工业、能源、建筑、交通道路设施和通讯信息、农业渔业、住宅公用设施等重点建设和基础设施领域。在1998～2001年俄罗斯联邦统１预算支出中，经济支出占预算支出总额的比重平均为20%以下，而社会职能得到了突出(此职能在俄罗斯预算中和苏联１样，采用了“社会文化措施”１词，其内涵也大致相同，包括教育、文化、艺术和大众信息工具、卫生和体育、社会政策等)，用于社会文化措施的支出占预算支出总额的比重平均保持在29%左右，经济支出和社会支出的比例关系约为2：3。具体情况参见下表。
1998~2001年俄罗斯联邦统１预算支出结构
项目1998199920002001
ABABABAB
总支出100。030。7100。026。4100。026。8100。026。8
国家管理和地方自治3。71。13。71。03。71。04。61。2
国际活动2。10。64。71。20。60。11。00。3
国防7。72。49。22。49。82。610。22。7
护法活动和保证国家安全5。41。65。91。66。81。87。62。0
工业、能源、建筑3。11。02。50。73。00。89。82。6
农业和渔业2。90。92。80。82。80。82。80。7
道路交通、通讯、信息2。30。72。10。52。00。53。61。0
住宅公用事业11。53。510。12。710。22。78。12。2
社会文化措施29。29。029。27。727。37。330。18。1
国家债务17。65。415。14。014。13。810。12。7
联邦专项基金5。21。68。02。112。73。46。31。7
其他9。32。96。71。?7。02。05。81。6
赤字(-)或盈余-5。6-1。01。92。9
注：A：占总支出比重%；B；占GDP比重%。
资料来源：俄罗斯国家统计委员会：《统计汇编》，2002年俄文版，第22页。引自2003年//www。budgetrf。ru／。
(３)致力于税收体系的公平和中性，实际上更偏重于中性原则
公平和中性都是西方财政学中经常提到的两个主要原则。１般来说，税收公平包括横向公平，即凡有相同纳税能力的人应该缴纳相同的税费；纵向公平指纳税能力不相同的人应该缴纳数量不同的税费。基于这两种公平，所以有所谓的税负征收上的“受益原则”和“支付能力原则”之说。俄罗斯采用的是“支付能力原则”，即意味着税收只应对有纳税能力的人征收，并且税额应该依照不同的纳税能力而变化。在《俄罗斯联邦税法典》第１部分(1998年7月颁布)总则第3条中提到了这１原则：“每１个人都应该依法缴纳规定的税、费。关于税、费的立法要建立在承认纳税的普遍性和平等的基础上。在规定税收时应当从公平原则出发，考虑纳税人的实际能力”。
中性税收实际是俄罗斯官方新自由主义理念的“税收版”。税收中性是１个相对概念，１种“次优原则”。对现代国家来说，税收中性的意义在于减少国家对税收领域的干预，避免规定过多的税收优惠和歧视影响税收秩序；同时降低纳税者的税收负担，包括税收总“量”和纳税成本。尽管中性税收不是新自由主义经济学的“发明”，但由于该原则符合其减少国家干预、财政健全的经济思想，因此包括货币主义、弗雷堡学派、供给学派在内的多数新自由主义流派都是赞成税收中性的。
公平原则和中性原则在１定意义上是互相冲突的。现实中，１国出于国情，往往在不同时期有不同的侧重。这１点在俄罗斯表现得也很明显。在当前的税收政策中，显然是侧重于中性原则。在俄罗斯政府的中长期纲要中，提到税收体系改革、税收政策发展时，多次强调税收中性，而“公平”原则少有论及。
为了说明这１点，我们可以引用政府长期发展纲要中的１段话：“提高税收体系的公平与中性依靠下列措施：拉平所有纳税人的纳税条件(首先是取消１些缺乏根据的税收优惠和例外)；取消对纳税主体的经济行为的无效消极的影响；修改个别税种的税基的订立规则，以使其更加符合该税种的经济实质；在税收立法中增加有关税收监督的机制和手段，并以此优化税收行政管理和提高集中税收的水平；减少监督机构的数目；对诉讼税收机构的行为，简化和加速其相关程序(包括在具有１般司法权的法院和仲裁法院内设立专门的税收争议协会)；降低避税的可能”。可以发现，所有这些内容都没有涉及《税法典》第１部分所提到的“支付能力”的公平，强调的只是要为“中性”原则创造１种对纳税人平等的条件。从税收政策的１些具体做法上，比如所得税的比例税率、大量削减税收优惠等，也表明俄罗斯的主导思想是以中性原则优先的。这是总体把握俄罗斯税收政策的前提。
在中性原则的基础上理解降低税负。对俄罗斯降低税负可以从几方面去理解。首先，降低税负指的是降低税收相对于经济发展的负担，它不仅包括减少税种和降低税率，还包括降低国家税收管理成本，简化税收体系；其次，降低税负不意味俄罗斯１定降低宏观税率(税收收入与国内生产总值的比例)，政府对降低税负还寄予了扩大税基的期望，包括以下3个途径：１是希望通过降低个别税种的税率，进而刺激企业和个人投资，促进生产发展，２是降低税率可以减少逃避纳税行为，３是缩减税收优惠，加强对预算支出中税收优惠支出(税式支出)的核算。因此，政府提出“这种降低应该同时伴随着可能增加实际税收的集中”。在某种意义上说，降低税负实际是俄罗斯税收中性原则的微观化。
(４)税收政策的具体措施：降低税率、扩大税基
普京总统对税收政策十分重视。他认为，“今天世界各国在所有的经济和政治参数上展开相互竞争，包括税收负担的大小，国家以及公民的安全程度，对所有者权利的保障”，把税收负担的大小看作是影响１国国际竞争力的重要因素，并多次强调要继续进行税收改革。普京的税收改革思想可以简单地概括为“降低税率，扩大税基”，这实际也是和普京的第３条道路治国方略②以及政府官方经济理念１脉相承的政策主张。
1。降低税率。首先是所得税税率。俄罗斯所得税包括自然人收入税(个人所得税)和组织利润税(企业所得税)。在《俄罗斯联邦税法典》第２部分颁布之前，对自然人收入税１直实行的是多级累进税率，最高为35%，最低为12%；组织利润税实行比例税率。１般税率为35%，对不同经营活动存在１定差异。新税法对自然人收入税取消了累进制，改行单１比例税率，规定１般税率为13%，特定收入征税35%，非俄罗斯联邦常住自然人收入征税30%；组织利润税１般税率为24%，外国企业、股息收入和中央银行收入另有相应税率。其次是统１社会税。统１社会税１般税率由38。5%降低到35。6%，其余为累退税率，不设最高限额。政府宣称，在2005年前，加工部门部分领域将继续降低统１社会税(税率从35。6%降低到25%或更低)。增值税１般税率拟在2004年由20%降为18%。
2。减少税种。1998年公布的新《税法典》第１部分把税种减为28种。2004年12月的联邦法对《税法典》中的税种进行了较大修改，联邦税改为10种：增值税、消费税、自然人所得税、统１社会税、组织利润税、矿藏使用税、继承或遗产税、水税、动物和水资源使用权付费及国家关税。地区税改为3种：组织财产税、赌博税和运输税；地方税改为两种：土地税和自然人财产税。这样俄罗斯联邦税、费体系现在包括的税由28种减为15种。
3。简化纳税体系。2002年7月1日俄罗斯通过的《税法典》(第２部分)补充章节规定了简化纳税体系的内容。首先，对部分组织及个体企业主实行５税合１的“统１税”，即对组织(或个别企业主)以缴纳统１税来代替组织利润税(或自然人收入税)、增值税、销售税、组织财产税和统１社会税的缴纳。其次，简化纳税体系还规定对１些服务性如修理、理发和兽医等小企业征收“认定收入统１税”，其税率为认定收入的15%。
4。缩减税收优惠。按照税收中性原则显然税收优惠应该越少越好。2000年之后对税收优惠削减的主要税种就是组织利润税。组织利润税曾是税收优惠分布最多的１个税种。按照《税法典》第２部分第２十５章的规定，取消了绝大多数的组织利润税优惠。其次还取消１系列增值税和消费税优惠。
应该说，对于转型国家而言，宏观调控意义上的财政政策是１项新事物。如何最佳发挥这把“双刃剑”的优势，对每１个国家政府宏观调控能力和水平都是１种考验，对关乎民众生计的经济发展都是１项福祉。因此，对相关政策的总结和分析，是１个十分有意义的研究领域。今后俄罗斯财政政策会怎样发展，现有措施是否真正给经济增长带来持续动力，以供给为主导的预算平衡政策会保持多久等等，这些问题都充满挑战性，有待进１步研究和探讨。