财政体制：理论思考与现实观照
一、事权明确
事权明确就是要合理划分各财政主体的职能范围和权责关系，它是财政体制有效运行的基本前提。具体说来，事权明确必须在如下四个层次上做到职能分明、关系明确。
第一层次是国家与市场的事权。国家和市场从来是不可分割的。经济自由基础上的国家干预，抑或国家干预下的经济自由，问题只在于如何划分国家与市场的作共产品，市场提供私人产品，这两个情况自不待言，面对大量存在的亦公亦私的混合产品，如何确定国家和市场的边界，不可能存在统一的界限。国家职能概括为安全、秩序和公益。安全职能即维护领土完整、国家政权和民族利益，秩序职能即维护制度、公平公正、个人权益和社会稳定，公益职能即提供公共服务、公共设施和社会保障。除此之外则属于市场的作用范围。简单地说，市场有效的领域国家就要退出，市场失效的领域国家就要介入。这一准则是公共财政的基本含义。
第二层次是中央和地方的事权。在我国，历来强调全国一盘棋，地方服从中央，财政上也长期实行统收统支的体制。虽然也先后尝试过分类分成、总额分成、收支大包干等管理办法，以期正确处理中央与地方之间的关系，调动各方面的积极性。但是，始终不能达到预期的目的，财政体制也在“一统就死，一放就乱”的怪圈中摇摆不定。之所以发生这些问题，根本上就是因为没有一个合理划分中央与地方事权关系的准则。西方财政理论从公共产品的层次出发，认为全国受益的公共产品应由中央政府提供，地方受益的公共产品则由地方政府提供，由此而确定双方的职能范围和事权界限。然而，由于受益的多重性和交叉性，准确划分中央与地方事权同样十分困难，必须借用或参照其他一些标准和因素，尤其是经济体制、政治体制和现行的财政体制。
第三层次是地方与地方之间的事权。这一点至今仍然是我国财政理论研究的薄弱环节。在我国，地方下放包括省以下政府，层次多，事权难以划分。总的办法仍可采用“受益原则”，谁受益谁掏钱，大体可以将支出范围确定下来。但是，有支就得有收，事权要与财权相对应。我国目前的分税制实际上只分了中央与省级，省以下还是“分成制”，分税制还要继续下延，以建立完整的地方体系。下延到哪一级要在事权明确的基础上再根据有利于税法统一、便于税收征管等原则确定。
第四层次是财政机构之间的事权。财政制度落实得如何，很大程度上取决于财政机构的工作效率和努力程序。在我国，财政组织是一个庞大的体系，合理划分这一体系内的职能和事权范围，也是确保财政体制有效运行的重要前提条件。
二、财权合理
财政关系的核心是利益分配。明确事权的目的是为了合理划分财权，即以事权为依据合理划分各级政府的收支范围。同时，财权又是各级政府财务分配的依据。明确事权重点在于划分出支出范围，明确财权重点在于划分收入范围。财权要与事权相一致，体现的就是“以支定收”原则。财政收入的划分涉及及到国家与、政府与政府之间的分配关系。市场经济以市场机制为资源配置的基础，国家干预只是为了弥补市场机制的不足。按照这样的事权划分，市场经济必须以企业为主体，政府只是为企业提供公共服务。因此，在收入分配上，企业只有为其所享受的公共服务支付费用的义务。政府提供公共服务所获得的收入即为税收。政府与企业之间的这种服务与被服务、所与支付的关系，无论从行为方式或价值总量上看，都与一般的市场交换相类似，因而，被称为“交换税”，它表明了国家征税的依据。公共服务也是一种“公共产品”，存在着“免费搭车”的问题，虽然企业都需要公共服务，但谁都不愿意承担这种费用，政府只能运用手中的政治权力对社会实行普遍的强制征收。当然，这种分配关系只适用于企业独立于政府的情况。对于国有企业，国家不但要提供公共服务，而且还要提供资金投入，如果将投资者权益纳入税收之中统一征收，实行“以税代利”，则不利于国有企业的发展状大；如果将“公共付费”性质的税收改为利润上缴，实行“以利代税”，则不利于国家财政收入的稳定。经过反复探索，我国理论界逐渐明确了政府对于国有企业的两不同身份和权力，即“政权行驶者”和“资产所有者”，税收体现的是政治权力，利润体现的是财产权力。政府对于国有企业的“两权分离”必然要求税利分流，按不同的标准划分双方的财权范围。税利分流不但为政府与国有企业之间的财权划分提供了基准，而且为政府间财权划分准备了条件。税利分流要求政企分离、企业自主，政府的收入来源主要是税收。合理划分税收收入也就成了财政体制改革的关键。
三、财力充裕
事权和财权的划分最后都是为了从数量确切划分财政收支。困难只在于，如何将上述事权和财权划分的定性原则转化为财政收入划分的数量标准。一般说来有两个衡量指标：一是全国财政收入占GDP的比重，二是中央财政收入占财政总收入的比生，即“两个比重”问题。简单说来就是必须确保政府财力充裕，即财政收入的多少必须与其所担负的公共职能相适应，确保国家有足够的财力满足其职能需要。然而，国家职能需要或事权范围并没有严格的界限，政府对财政收入的需求有一个很大的弹性区间，其上限就是一定时期政府必须提供的公共产品和公共服务，低于这个界限，政府就要受弹劾，甚至国家政权也要受威胁。这个区间就是财政作为宏观调控手段发生作用的区间。如果财力充裕是一个确定的值，国家就不可能实行扩张或紧缩的财政政策。这样说来，所谓财力充裕就是财政收入能够基本满足财政支出的需要，或者说，政府不因支出压力过大、入不敷出而陷入学生的债务负担之中。因此，衡量财力充裕的一个简单的指标就是财政收支状况。收大于支，表明财政充裕；收小于支，表明财政不足。一个健全的财政体制必须保证财政收支大体平衡，不致于发生严重的债务危机。即使出于宏观调控的需要发生了财政赤字，一旦情况改变之后，就必须尽快减少赤字，实现财政收支平衡。总之，强调财力充裕的财政平衡观是财政体制改革和完善的又一基本原则。
无论是集权制国家还上联邦制国家，首先必须保证中央政府或联邦政府的财力充裕，这是毫无疑问的。但仅仅如此还不够，地方政府作为一级主体，同样也必须有足够的财力以满足其职能的需要。在税法统一的前提下，落后地区不但税收来源少，而且其政府担负的公共投资任务大，收少支多，必然造成财政赤字。相反，发达地区就会形成财政盈余。为了平衡落后地区的财政预算，协调区域经济，国家就需要建立一个转移支付制度。一种方式是通过中央政府将发达地区盈余转移到落后区，另一种方式是由发达地区向落后地区直接转移盈余。单纯从资金的运动来看，财政转移支付不外乎纵向的上对下转移和横向的帮困性转移。只有在各级地方政府的财政都实现收支大体平衡的情况下，才谈得上财政体制的健全和有效运行。
四、统分结合
从上面的分析中，我们可以看到，事权和财权的划分由于社会经济生活的复杂性，很难做到界限分明，总有一些模糊或交叉的领域。所谓事权明确、财权合理，相当程序上依赖于实际操作过程中的相机行事。财务的划分也是如此。虽然各财政主体的收支可以从数量上严格区分开来，由于财政转移支付的存在，财力的划分实际上也是相对的，目的仍在于通过权责关系的划分调动各级政府的积极性。相机行事和相对的分权所隐含的一个共同条件就是 “统分结合”。无论在制度规定上，还是具体财政活动中，各财政主体必须有自己独立行使的事权、财权和财力，“分”才能责任分明，才能有积极性。那种中央忽视地方利益、地方吃中央大锅饭的做法，实践证明是行不通的。当然，物极必反，过分强调和迁就地方利益，各行其是，没有全国一盘棋，就会造成“诸侯割据”，经济分化必然危及政权统一。“统”才能协调矛盾，才能共同发展。所以，必须统分结合，既要有统一领导，又要有分级管理，两者相辅相成。“统分结合”是财政管理的一般原则。只要上是一个统一的国家，只要中央政府承担着宏观调控的任务，就必然要求“统一领导”；只要地方政府拥有自已的施政范围，只要各地的经济基础和条件存在差异，就必然要求“分级管理”。因此，“统分结合”的程度根据一国的政权体制的不同而程度不同。
如何实现“统分结合”没有固定的模式，一般说来，凡是涉及全国性的财政方针政策，财政收支计划和预算管理制度侧要由申央统一规定。在这个前提下，地方政府有权对本地区时预算收支统筹安排，适当调剂；有权分配自己的机动财力；有权根据中央的财政预算制度，结合本地区的实际情况，制定具体的执行办法和实施细则。根据上述四个原则来分析我国的财政体制现状，就可以发现，要真正建立与市场经济相适应的公共财政还有一段很长的路。在事权划分上，国家对于市场还存在缺位、越位和错位的情况，如社会保障和就业，国家就没有很好地成行其职能，国有过多地介入竞争性领域，科技、、文卫和基础设施建设国家和市场关系不明；中央与地方的事权和财权不对称，地方与地方间盲目攀比，不能形成优势互补、共同发展的局面；财政组织之间职能交叉、相互推设，工作效率难以提高。在财权划分上如何处理政府和国有企业的关系，真正建立产权明晰、责任明确、管理的企业制度，还没有找到一个有效的解决办法；分税制的基本框架虽然已经确立，但税种划分和税制结构不尽合理，地方税体系有待完善。在财力划分上国有企业的利润分配办法和归属关系仍然沿袭计划经济的传统做法，显然已不合市场经济的要求；税收计划和支出规模的确定主要还是采用基数法，保既得利益只会扩大地区差距;财政转移支付的制度不够严格，缺乏科学的测评办法，透明度不高，投资效益差。在统分结合上没有一个明确的指导思想，统一框架下的分级管理，还是分权下的集中统一，这是确保财立的公共财政体制，首先是能够适应市场经济要求，维护市场竞争规则的市场财政体制;其次是以市场失灵为介入准则和活动范围的补缺财政体制;同时，还是为经济发展营造良好的外部环境，承担各种非盈利性活动的公益财政体制;最后，财政体制必须纳入法制化轨道，实行规范管理，接受社会监督，是民主理财的法制财政体制。这些是公共财政体制的基本特征。这四项要求和四项特征构成了公共财政体制的主要内容，是我们构建公共财政体制的基本准则。
