发达国家财政转移支付制度的借鉴
[关键词]发达国家；财政转移支付制度；借鉴
研究转轨时期的宏观经济运行，不能不研究财政体系对宏观经济运行的影响。财政转移支付制度是国家为了实现区域间各项经济社会事业的协调而采取的财政体系。目前，它已成为西方发达资本主义国家处理政府间财政关系的基本方式。我国自1995 年实行的分税制财政体制改革，采取的税收返还办法是为保持地方既得利益而采取的特殊过渡性措施，今后还需逐步建立起科学、规范的转移支付制度。
一、发达市场经济国家财政转移支付的一般做法
（一）日本。日本是单一制国家，行政机构分为中央、都道府县和市町村三级。财政体制实行分税制，中央税在税收总额中居主导地位，而地方政府则承担着国家绝大部分具体管理事务。为此，中央必须对地方实施大规模转移支付。方式有三种：（1 ）地方交付税。它是日本实现财政均衡的主要方式。由中央统一立法征收，然后按一定比例在中央和地方之间进行分配。具体交付的比例是所得税、法人税、酒税的3 2 % ，消费税的24% 和烟税的25% 划归地方。划归地方的税收总额分为普通交付税和特别交付税两种形式，其中前者占9 4 % ，后者占6 % .（2 ）地方让与税。实质上是为了便于征管而由中央代征的地方税。主要有：公路税、石油天然气税、航空燃料税、汽油吨位税和特别吨位税。（3 ）国库支出金。是中央政府对地方政府的特定项目进行的补助。主要目的是支持、社会福利、公共工程、、社区发展等项目在地方政府收入中占有相当大的比重。
（二）德国。德国是联邦制国家，政府分为联邦、州和地方三级。1949 年起联邦德国实行州共享税为主体的分税制财政体制，其中央与地方财政关系有两个明显的特征：一是对各种重要问题都有统一的立法，有一个统一的税制；二是为贯彻“ 平等”、“ 公平” 的“ 社会市场经济” 准则，保证三级政府在经济上均衡发展，在公共服务方面，宪法强调所有的公民都应享有大致相同的生存条件，而不是最低限度的公共服务水平。其转移支付包括两个方面：纵向平衡和横向平衡。纵向平衡的主要形式是共享税，通过共享比例的定期适当调整，协调联邦与州的财政关系。同时也对部分财力特别薄弱的州予以一定的资助，以及用专项拨款参与州项目的共同筹资。州际间的横向平衡则是为了使那些人均税收收入达不到联邦平均水平的州获得一定的补偿。具体办法是：由联邦和州财政部门分别测算出“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税收额”，某州的“居民平均税收额”如果超过“全国居民平均税收额”的2.0% 以上，就属于富裕的，如果不足95%，就列为贫困州。按规定，富裕州有义务向联邦政府上交一部分财政收入，贫困州有权取得来自富裕州的联邦拨款。
分析上述两个国家的财政转移支付制度，可以看出，它们同属同时使用共享税和按特定公式进行的转移支付制度，德国是以收入能力为基础的转移支付，日本是以收入能力和支出需求为基础的转移支付，实际上都是用因素法进行分配。
二、我国现阶段财政转移支付制度的矛盾及其对宏观经济运行的影响
我国现阶段的财政转移支付制度对于促进国民经济发展、实现宏观经济稳定发展发挥了非常重要的作用。但它还存在不协调的方面。
（一）从总量关系角度看，公共收入来源与支出对象“负向不对称”日趋明显，主要表现为纳税率较高的人能力低且不能从政府那里得到更多的公共物品；纳税率较低的人却从政府那里获得了较高的公共物品，而通常他们的纳税能力较高。如改革以来我国东部沿海地区，特别是经济特区和开放城市不仅获得了税收减免的优惠和其他支持，而且得到了较多的政府投资和银行贷款。而中西部地区却没有得到如此的优惠和支持，结果东部与中西部地区的经济收入和发展水平差距被明显地拉大了。这种财政关系的负向不对称，已经妨碍了我国地区经济的协调发展， 带来了一些社会深层矛盾。
（二）从总收入自身角度看，预算内收入相对萎缩，预算外收入持续扩大， 在预算外收入中中央可支配财力明显小于地方和部门可支配财力，这种对比关系的形成既弱化了中央的宏观调控能力，也损害了宏观的正常运行。观察历年预算外收支可以发现，在改革之前预算外收入占比重很小，改革后这部分比重持续上升，到2001年底预算外收入已经相当于预算内收入的94.5%.此时，预算外收入开始与预算内收入平分秋色，并日益成为主管部门和地方政府运行的基本财力支柱。范围不断扩大的预算外收支活动，一方面助长了不受约束的“自收自支”、“以收抵支”甚至“坐收坐支”行为，为各种形式的“小金库”大开了方便之门，导致宏观经济运行的不稳定，另一方面加剧了地区间产业结构的低水平重复和区域经济的同构化。
三、财政转移支付体制改革的借鉴及深层思考
上述分析表明，到目前为止我国的财政体制还是一种过渡性的体制，有必要在借鉴国外发达市场经济国家先进经验的基础上，探索适合我国国情的财政转移支付体制，以促进我国宏观经济的稳定与。
我国财政转移支付制度的最终目标，是实现全国各地公共服务水平的均衡化，即使各地政府能够提供基本的、最终大致均衡的公共物品和服务。现行预算管理体制中中央对地方的财政资金转移方式主要有：体制补助、专项拨款、结算补助和税收返还。这样的转移方式只是维持原有的财政资金配置格局，而缺少较为合理的分配标准和规范的运行机制，既达不到均衡各地公共服务水平的目的，也不利于地方政府加强税收征管。为建立有效的转移支付，必须对上述资金转移方式进行调整。
（一）在既定的现行分税制条件下，可以先改变补助的标准和方式，逐步以比较规范、客观的方式进行分配。我们可以借鉴德、日等国收支相结合的做法，实行有限的均衡补助。即首先对那些最基本、最必要的公共服务项目进行评估，在这些项目上实现全国各地服务水平的均衡，以后再按实际条件逐步扩大均衡范围。采用方法原则上应坚持公平税赋与实施重点倾斜。因为到目前为止，我国还没有进入完全统一税率的发展阶段。在纳税负担上给外商企业和私人企业与国有企业完全相同的“国民待遇”，从长期看是必然的趋势，但目前条件还不成熟，如果脱离现实，盲目追求完全统一税率，特别是中央统一税率，将无助于非均衡发展的中国经济的健康运行与成长。
（二）坚决清理预算外收支，减少不合理收费，对预算外收支实行统一财政管理。应当指出，在经济发展过程中存在一定数量的税外费是必然的，但税外费收入项目过多、过滥，总量过大，就会出现管理失控，影响宏观经济的稳定与发展。
因此，要坚持依法征税，保证公共财政收入水平合理增长，在分税制的条件下，坚持“自收自支”、“结余归己”、“超支不补”的生财理财制度，增加税源，保证财政转移支付制度的正常运行。如果没有稳定、增长的税源，再好的财政转移支付体制也只能是无米之炊。
总之，现阶段我国财政体制的改革，只有充分考虑我国国情，同时借鉴西方发达国家先进的、符合我国实际的经验，才能使财政这一宏观经济管理的有效手段发挥其应有的作用。
