浅议缩小我国居民收入分配差距的财税政策

    [摘要]我国居民收入总水平不断提高的同时,收入分配差距明显扩大,已成为各界关注的焦点问题。财税政策作为收入分配调控功能的主要杠杆,应在缩小居民收入分配差距的过程中发挥重要的作用。
    [关键词]收入分配差距;税收调控;财税政策
    一、我国居民收入分配差距扩大的实证分析
    居民收入包括劳动收入和非劳动收入两个方面,居民收入差距是指居民因收入状况不同而导致收入上的高低。我国居民收入差距明显扩大,主要体现在以下四个方面:
    1 居民收入差距总水平已经达到相当高的程度。国际上通用基尼系数来测量和判断一国贫富差距的状况。一般认为,基尼系数0.3~0.4表示相对合理,通常以0.4作为警戒线。我国基尼系数在上世纪80年代中期以前在0.3以下,到90年代以后基尼系数已经超过了0.4,2001~2007年的基尼系数分别为0.49、0.454、0.458、0.465、0.47、0.46和0.48。按照国际通行的判断标准,我国已经跨入居民收入很不平等的国家行列。
    2 城乡居民收入差距水平巨大。城乡居民收入比(城镇居民家庭人均可支配收入/农村居民家庭人均纯收入)可以反映我国城乡收入差距的基本状况。由表1看出,1997~2006年城乡人均收入差从3070.2元扩大到8172.41元,翻了两倍还要多;2006年我国城乡之间收入差距扩大到了3.28:1。如果考虑到城镇居民享有各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性收入以及农民尚需从纯收入中扣除三提五统和用于再生产的部分,我国城乡居民收入实际差距约为5:1~6:1。
    3 地区之间的居民收入差距水平日益增大。我国地区差距的扩大,相当一部分表现在东部、中部、西部的地区间差距上,特别是东部与中西部之间的差距非常明显。2006年底,我国上海城镇居民家庭人均全年可支配收入达到20667.91元(全国最高),而最低的新疆城镇居民家庭人均全年可支配收入只有8871.27元,东部的城镇居民收入是西部的2.33倍,即由1978年的1.6倍扩大为2006年的2.33倍;2006年底,我国上海农村居民人均纯收入达到9138.65元(全国最高),而最低的贵州农村居民人均纯收入只有1984.62元,东西部农村居民人均纯收入相对差距由1978年的2.1倍扩大为2006年的4.60倍,地区收入差距呈扩大趋势。
    4 行业之间的收入差距过度扩大。随着企业改制的不断深入,国民经济各行业间工资水平参差不齐,差距越来越大。按照《中国统计年鉴》(1996~2006)对国民经济行业的分组,1995年收入最高的是航空运输业,收入最低的是农业,收入最高值和最低值的比值为3.87;2005年收入最高的是证券业,收入最低的是林业,收入最高值与最低值的比值为5.68。另外,2005年电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应、烟草等行业共有职工833万人,不到全国职工人数的8%,但工资和工资外收入总额估算达1.07万亿元,相当于当年全国职工工资总额的55%。不仅如此,高收入行业员工一般还享有高福利,进一步拉大了与低收入行业员工的实际收入差距。
    二、从财税视角分析居民收入差距扩大的原因
    收入分配差距可以从收入的初次分配、再分配、第三次分配中去考察。通过市场实现的收入分配被称为第一次分配;通过政府调节而进行的收入分配被称为第二次分配;个人出于自愿,在习惯与道德的影响下把可支配收入的一部分或大部分捐赠出去被称为第三次分配。
    1 收入初次分配中的原因。在初次分配领域中,除了个人努力、资源、禀赋不同等合理因素造成的差距外,还存在着不合理的因素:(1)行业垄断经营、竞争条件不平等。平等竞争、限制垄断是保证收入分配秩序公平、合理的基本条件,但是,由于政府在限制垄断、鼓励平等竞争方面缺乏有效的政策,一些地区、行业及单位利用行业垄断因素和不平等竞争条件来垄断市场,获取巨额利润,造成了与其他地区、行业及单位收入差距的悬殊,加大了行业间城镇居民收入的差距。(2)非法收入的滋生。非法收入在严格意义上并不属于收入分配范畴,但在经济转轨的过程中,由于各种制度尚不健全,存在走私贩私或制售假冒伪劣商品牟取暴利以及利用手中权力搞权钱交易贪污受贿巨额资金等行为,通过这些途径获得巨额收入的人虽不多,但所获得的收入额是巨大的。由此造就了一批高收入阶层,从而加大了社会上的两级分化。
    2 收入再分配中的原因。(1)我国现行税制不完善导致税收杠杆不能充分发挥调控作用。第一,个人所得税是世界上绝大多数国家用以矫正收入分配不公的主要税种,在我国由于种种原因长期以来都不能发挥其应有的作用:首先,税率设计不合理。我国现行的个人所得税对工薪所得实行5%~45%的九级超额累进税率,而对个体工商户和承包承租所得实行5%~35%的五级超额累进税率。工资薪金所得最高边际税率太高不利于刺激人们的工作积极性,这种税率结构在实际执行中难以实现对收入分配进行有效调节的政策目标。其次,课税模式不科学产生了不公平问题。我国目前个人所得税制选择的是分类所得税制,容易出现综合收入高但所得项目多的纳税人可能不纳税或少纳税,而综合所得低但所得项目单一的纳税人反而多纳税的不公平现象。最后,不合理的费用扣除标准缺乏人文关怀,反而会加重低收入者负担。现行分类制下在费用扣除上实行“一刀切”,不考虑家庭因素,表面上达到了公平,实际上由于每一个纳税人负担不同(如赡养人口不一样),却扣除同样的费用,造成税收负担不平衡。第二,财产税调节不力,遗产税与赠与税“缺位”。迄今为止,中国还没有真正意义上的财产税。既有的房产税和城市房地产税,尽管在名义上可以归为财产税,但其设定的纳税人并非着眼于个人,以传统意义上的“单位”作为基本纳税人的这两个税种,自然不是直接税。而我国目前的车船使用税的定额税率太低。遗产税与赠与税因其税负不易转嫁,可有效调节收入差距,已在许多国家广泛开征,而我国面对严峻的收入差距现实,却在该类税种设置上一片空白,遗产税、赠与税的“缺位”,使税收对个人财富的调节长期乏力。(2)财政支出不尽合理,扩大了收入差距。第一,财政对农业投入规模不够。建国以后,通过工农业“剪刀差”等措施,倾斜地发展重工业,使城市优先发展,导致城乡之间的发展基础不同。改革开放后,国家对城乡改革力度也不同,对于城市采取了倾斜的财政政策,而财政对农业支出增长较慢。1994~2006年全国财政用于农业的支出从532.98亿元增加到3172.97亿元,增长了595.3%,其中全国财政支农支出从399.7亿元增加到2161.35亿元,增长了540.7%,而同期财政总支出从5792.62亿元增加到40422.73亿元,增长了697.8%,10年间财政用于农业的支出、财政支农支出比财政总支出增长分别慢了102.5、157.1个百分点,使财政支农支出占财政总支出的比重从1994年的9.2%下降到2006年的7.85%。我国农村公共产品的供给存在很多欠账,使城乡居民收入和城乡居民生活环境存在很大差距。第二,社会保障政策薄弱,扩大了收入差距。市场竞争是无情的,社会保障制度的存在可给予缺乏竞争能力者和贫困者一定的物质援助,保证其最基本的生活需要,这对于缩小收入分配差距,实现社会意义上的分配公平具有重要作用。然而,我国目前的社会保障制度只面对国家机关、事业单位、国有企业和部分大型集体所有制企业的职工,而乡镇企业、私营企业、外资企业的中方员工很少能享受到社会保障制度的保障。而且目前我国的社会保障基金是以社会保险费的形式筹集的,由于其规范性、约束力差,在筹资过程中的阻力大,企业拖欠、拒缴社会保险费的情况比较严重,影响了社会保障制度的完善与发展,使我国低收入群体的收入缺乏法律及制度保证。另外,农民能够享受的社会保障极少,养儿防老仍然是农民最基本的保障形式。享受社会保障方面的不均等性,使得城镇居民内部、城乡居民之间的收入差距进一步扩大。第三,教育机会不均等。内生增长理论认为,劳动投入过程中包含着因教育、培训及职工再教育而形成的人力资本,受教育程度的高低成为影响收入分配差距的一项重要因素。从各国实际情况看,公共教育支出占GNP的百分比与基尼系数呈反比关系,而我国公共教育支出占GNP的比重低于世界平均水平2.5个百分点,也低于低收入国家平均水平1.0个百分点。我国目前教育投资不足,分配不均:教育资源过多地向大中城市倾斜,农村地区、西部地区投资明显不足,加大了城乡之间、地区之间的收入差距。第四,转移支付均等化效果不明显。分税制后,转移支付在不断走向规范和完善,但从运行结果来看,均等化效果不明显,地区间的财力差距在继续扩大。到2006年,人均财政收入最大值地区(上海8683.60元)是最小值地区(西藏518.17元)的16.76倍,人均财政支出最大值地区(上海9892.93元)是最小值地区(安徽1538.84元)的6.43倍。原因有二:一是目前的税收返还以维持地方既得利益的基数法进行分配,体现了对收入能力强的地区的倾斜原则,这使得转移支付不仅没有实现地区收入均等化的目标,反而加大了地区间的收入差距。二是均等化转移支付规模小,税收返还和专项转移支付规模偏大。作为有条件转移支付的各类专项,一般不具有均等化的效果,因为大多是配套的专项拨款,获得拨款的大多为发达地区。