从布什减税提案看中国的个人所得税改革
20世纪中后期发达国家个人所得税改革的趋势
20世纪中后期，以美国为代表的发达国家，对税收制度进行了广泛的改革。就个人所得税而言，它们的改革与调整，是以实现公平与效率等为目标，在“综合所得税基一一累进税率制”框架里进行，朝着“拓宽税基、降低税率、减少档次、简化税制”的基本方向。与此相联系，就税改的基本方法而言，各国都普遍采取了“渐进性”的策略，即较为稳妥地或分步地进行税制改革，并将个人所得税改革同其他税制改革相结合，以保持政府收入的相对稳定，减少社会与经济的波动。
1.综合所得税战略。以个人所得税为主体税种的国家如美国、加拿大、澳大利亚等实行综合所得税。综合所得税是将个人所得税的税基大大扩展，包括各种形式的收益。不论是劳动所得还是资本或意外所得，不论是现金所得还是实物所得，也不论是应计所得还是已实现所得，都要包括在应课税所得之中。综合所得税最重要的特征是将资本利得与来自资本的其他所得（利息、股息、利润等）同样课税。
2.拓宽所得税基。在降低税率的条件下，要想保持总体税负不变，最好的办法就是拓宽税基。拓宽所得税基通常采取以下两种形式：一是将原先被排除在税基之外的收入重新归入综合所得之中，比如个人从社会保障制度中得到的受益的收入，包括失业保险、家庭补助、医疗补助等资本收益，以及个人从雇主处得到的各种非工资性额外收入等；二是取消或减少某些特定的税负减免项目，包括对各种特定支出（如消费信贷支出、医疗支出等）减免税的取消或缩减，对利息收入免税的取消或减少等等。这两种方式都被认为有助于公平的提高与效率损失的减少，在许多情况下，各国在税改中都是两种形式并用的。
以美国1987年税改为例。美国新税法把所有实现了的资本收益都包括进税基，取消了对某些红利的扣除，将所有来自失业救济金的收益均纳入税收范围，还降低了医疗费用扣除的数量，降低了各种主要形式的消费信贷利息支出扣除范围，取消了对州与地方销售税的扣除。澳大利亚1986年改将资本收益包括进税基，首次对个人从雇主处得到的非工资性收入课税，并降低了在经营费用支出、补偿农业支出等许多方面的优惠减免规定。荷兰1987年税改将社会保障收益与个人从雇主处获得的收益包括进税基，新西兰1986年改革、联邦德国1986年改革、加拿大1988年改革及日本的改革方案等，均将资本收益项目全部或大部分包括进税基之中。取消或减少减免税项目较多的还有荷兰、新西兰、丹麦、挪威、加拿大等国的新个人所得税税法。
3.降低所得税率，减少税率档次。西方国家制定所得税制之初实行分类所得税制，在由分类所得税制转换为综合所得税制时，大多实行“少档次、低税率”的累进税率模式，例如美国1913年实行1％-7％的个人所得税低税率累进结构。而随着国家财政需要骤增及社会收入分配悬殊日益严重，为保证财政支出，合理调节社会成员收入，不断划细所得税率及提高最高边际税率，直到20世纪80年代全球性税制改革前夕，这种状况并未有多大改观。高税率、多档次的税率格局引起西方经济学家的关注与反思，他们认为高税率、多档次适用于所得税会使劳动越多，收入越多或投资越多、获得越多的人越吃亏，其实质是对勤劳和投资的一种税收惩罚，影响劳动者的工作热情和投资者的投资激情，不利于经济增长率的提高。于是在1988年世界性税制改革中，西方国家在减少优惠拓宽税基的同时，实施较大幅度的降低最高边际税率，减少累进档次的改革。如美国把原先的11％至50％的14级个人所得税率改为15％、28％两级税率；英国原来的27％一60％的6级超额累进税率改为25％、40％两级税率；联邦德国最高税率从56％降为51.5％日本的税改方案将税档从15降为6，最高税率从70％降为50％。新西兰将各档税率平均降低20％；加拿大将税档从10减为3，将最高边际税率从34％降为29%.
借鉴国际经验、完善中国的个人所得税制
1.采用综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合所得税模式。
目前世界上普遍实行的是综合所得税制或混合所得税制，几乎没有一个国家实行纯粹的分类所得税制。分类所得课税模式在我国的实践表明，这种课税模式既缺乏弹性，又加大了征税成本。随着经济的发展和个人收入来源渠道增多，这种课税模式必会使税收征管更加困难和效率低下。但是，在中国目前的情况下，完全放弃分类所得课税模式也是不现实的，可能会加剧税源失控、税收流失。因此建议在未来个人所得税制的修改、制定中采用综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合所得税模式。并且，个人的纳税支付能力的高低只有经过较长时期才能全面反映出来，因此要改革按月和按次征收的方法，实行以年度为课征期更符合量能纳税的原则。按照这种混合所得税模式，要对不同所得进行合理的分类。从应税所得上看，属于投资性的、没有费用扣除的应税项目，如利息、股息、红利所得、股票转让所得、偶然所得宜实行分类所得征税；属于劳动报酬所得和费用扣除的应税项目，如工资薪金、劳务报酬、生产经营、承包承租、稿酬、特许权使用费、财产租赁、财产转让等项目，宜实行综合征收。实行混合所得税制，既有利于解决征管中的税源流失问题，又有利于税收政策的公平。
2.调整纳税人的认定标准和纳税人范围。
现行税法仅依据住所和居住时间两个标准区分居民纳税人和非居民纳税人，不利于维护国家的税收权益。我国要坚持居民管辖权和收入来源地税收管辖权并行应用原则。在我国拥有永久住所，或没有永久住所但在我国连续5年每年逗留183天以上者，从第6年开始，确定为永久居民就其来源于境内外的全部应税所得（不论是否汇入我国）承担无限纳税人责任。在我国境内没有永久住所，但在一个年度内在中国境内连续或累计逗留183天以上者，为我国居民，就其从来源于境内外应税所得承担纳税人责任，但境外所得以汇入原则承担纳税责任，即汇到我国的部分才要纳税，没有汇入的部分不纳税。在我国境内没有永久住所，且在一个纳税年度内在我国境内逗留不超过183天者，为非居民，只就其来源于我国境内所得承担纳税责任。
从纳税人范围看，应该将人性质的独资、合伙、合作经营者纳入个人所得税的征收范围，从根本上解决个人所得税和所得税对纳税人界定不清的问题。
3.按国际惯例，尽量减少减免范围，只保留少量减免税项目。
西方发达国家20世纪80年代中后期个人所得税改革的一个基本趋势就是扩大税基，把原先一些减免的项目纳入了征税的范围，这样可以有效地避免税源流失，杜绝征收漏洞。根据的具体国情，可保留的减免项目应包括：（1）失业救济金或其他救济金、抚恤金、保险赔款；（2）规定予以免税的各国使、领馆外交代表，领事官员和其他人员所得；（3）按国际惯例，中国政府参加的国际公约、签定的各种协定中规定的免税所得；（4）经国务院、财政部批准免税的所得。此外，适应个人收入来源多样化，调整应税项目，扩大税基，严格控制减免税，同时，减少累进税率级距，合并和降低部分税率。
4.个人所得税应选择以家庭为纳税单位，力争做到相同收入的家庭纳相同的税，更好地体现税收的公平原则。
我国由于受传统文化影响，家庭观念根深蒂固，尽管受思想的影响，离婚率近几年呈不断上升趋势，但家庭作为最基本的社会单位是不可改变的。行为（如消费、投资和储蓄的决策）、社会行为在很大程度上是家庭行为，因此，对家庭行为的调节是调节经济和社会行为的基本点。
个人所得税的最基本目标是有利于实现收入分配的公平化。从这个角度来说，所谓收入分配差距扩大，其主要体现也就在家庭收入水平的差距上，个人收入的差距最终要体现在家庭收入差距上，因此对收入分配的调节完全可以集中到对家庭收入的调节上。选择以家庭为纳税单位的最重要之处就是可以实现相同收入的家庭纳相同的个人所得税，以实现按综合纳税能力来征税；并且可以以家庭为单位实现一定的社会政策目标。如对老年人个人所得税的减免，对无生活能力的儿童采用增加基本扣除的方法，对有在校学生的、贷款购房的、购买保险的、捐赠的家庭都可以采取一定的措施，通过个人所得税的有关规定实现一定的政策目标。而现行个人所得税以个人为纳税单位主要是从收入角度来设计的，它不能对特殊的项目采用因素扣除，因而不能起到预定的个人所得税促进公平分配的作用。另外，我国现在的就业压力很大，如果实行以家庭为纳税单位，则家庭的实际收入将有所增加，必然鼓励低收入的家庭成员自愿放弃原有的工作，从而减轻全社会的就业压力。
当然，在现实生活中纳税单位选择的转换会面临很多实际问题，我国的家庭结构要比西方复杂得多，至少存在3种结构，即核心家庭为三口之家；占很大部分的是三代同堂的家庭，这与我国传统的养老模式有关；还有一些四代同堂的，这部分家庭正趋于减少。设计税率时一般以核心家庭为基本出发点，对于一个家庭生活有两对夫妇（即典型的三代同堂家庭）以上的可以采取分拆方式，即纳税单位不是以生活在一起的家庭为单位，而是以婚姻关系为基本单位，即以夫妇为一个纳税单位。另一个重要的问题是如何设计联合申报和单身申报的不同税率，这需要对税负水平作一些测算，原则上应对联合申报稍优惠一些，以利于实现纳税单位的转换。当然，其差别也不能太大，否则个人所得税会成为一种对婚姻有较大影响的税收，破坏了它的中性原则。
5.有选择地试点个人所得税自行申报制度，建立代扣代缴和自行申报相结合的征管模式。
由于个人所得税的税源零星分散，再加上目前纳税人的纳税意识淡薄，因此中国在近期内应加强源泉扣缴制度的实施力度。对未按税法规定履行代扣代缴义务的单位和个人应从重处罚，并将这部分单位和个人通过公共媒介进行曝光。为了促进代扣代缴向自行申报方向转变，自行申报可以在两个方面推开：一是在高收入阶层中，选择一些纳税意识强、条件好、素质高的对象，实行自我申报，以积累经验、扩大社会影响；二是完善处级以上干部的收入申报制度，使国家干部在自行缴纳个人所得税方面起到带头作用。
6.完善我国个人所得税征收管理的配套条件。
我国个人所得税的调节作用较低，逃、避现象十分普遍，税收流失严重，其前提原因就是税基隐性问题，为此应采取措施尽可能使个人收入显性化，而解决这个问题并非税务部门所能解决的，需要相关部门出台各种配套措施来进行，具体有：（1）尽快建立个人财产登记制，可以界定个人财产来源的合法性，将纳税人的财产收入显性化，还可以使税务机关加强对财产税、遗产税等税源控制。（2）实行并完善储蓄存款实名制。这项举措已经在2000年实行，但只是初步的，还很不完善。不但要在所有银行之间联网实行储蓄存款实名制，而且要在银税微机联网的基础上实行储蓄存款实名制，这将在一定程度上克服和解决税源不透明、不公平、不规范的问题。（3）实行居民身份证号码与纳税号码固定终身化制度，并在条件具备时实行资产实名制，即在存、取款和债券、股票交易时均需登记居民身份证号码，为税务机关掌握个人收入创造有利条件。（4）要修订、充实《税收征管法》，使之更适应个人所得税的征收管理需要，为个人所得税的征收管理工作提供有力的法律保障，以确保个人所得税制度的顺利实施。
