税费改革对农村公共品融资制度的影响
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
[关键词] 税费改革;农村公共品;融资
公共品融资是农村财务管理的难点问题,农村公共品融资制度安排不当是农民负担不断加重的原因之一。笔者于2005年暑假对山东省农村组织资金运动的现状进行调查,就农村税费改革对农村公共品融资制度的影响进行分析,并对完善农村公共品的融资渠道提出对策。
一、调查资料分析及结论
本次调查以经过培训的社会实践大学生返乡入户访问直接填写调查问卷的方式对山东省17个地市的100个县(市)、224个乡(镇)、251个村的农村公共品供给状况进行了调查,共发放调查问卷340份,回收有效问卷251份,涉及到山东省全部的17个地级市和近72.47%的县(市、区)。由于被调查对象的分布基本上覆盖了山东省各种类型的县(市、区),因此,调查资料能够比较客观准确地反映山东省农村公共品融资的现状。
在问卷的数据分析过程中,为了便于发现问题,笔者采用了分组对比的方法,由于村办上缴利润对村组织收入影响较大,因而按照被调查村是否有村办企业,将山东省农村分为有村办企业的农村和无村办企业的农村,对其财务状况、公益事业的及村级负债的情况进行比较分析,调查样本的基本分布情况如表1所示。
(一)农村公共品融资渠道短缺,主要来源于集体收入,占用了村集体建设资金,从而影响了集体经济的发展
调查结果表明,当前农村举办的公益事业主要有:村办小学、幼儿园、村道路的修建、田间水利设施的兴修、农村医疗、农村优抚、民兵训练、村中自来水设施建设、植树造林绿化建设、路灯及广播电视信号接收和节假日补贴养老金等。各项公共服务种类繁多,但用于该方面的资金来源却非常少,从调查结果来看,在调查的村中有27.44%的村可以得到财政补贴,有47.77%的村从村级组织的集体收入中获取资金,有19.67%的村采用一事一议方式收取资金,还有5.12%的村通过民间资本筹集这部分资金。其具体对比分析状况如图1所示。
另外,农民在公共产品方面的集资也比较多,据2002年调查结果表明,有91.3%的被访村民表示,2000年以来,乡镇政府仍通过向农民集资或摊派的方式进行过公共设施项目的建设;有87.3%的被访村民表示,自2000年以来,村级组织通过向农民集资或摊派进行过公共设施项目的建设。其中,主要的公共设施项目依次是:道路建设、小学或初中校舍建设、水利设施等(详见表2)。①
资料显示农村公共品的供给所需资金大部分来源于农村的集体收入,这使本来就运转困难的村组织雪上加霜,其对集体经济组织的影响主要表现在:一方面,农村公共产品的供给占用了村集体经济组织的建设、发展资金,使村经济组织不能将资金运用到生产、建设性投资中,不能按照其资金运动进行正常的筹资、投资、分配活动,为农村带来直接的经济效益;另一方面村组织资金的有限性和财政转移性支付的缺损使农村公共品不能及时足额供给,又制约了农村地区经济和社会的发展,因为农村公共品能为经济发展创造有利的客观环境,从而带来间接的经济效益。
(二)农村公共品供给由于资金来源缺乏,加重了村级组织的债务负担
在调查中发现,农村税费改革后,农村集体收入减少,在一些经济基础比较差的村,没有财力偿还历年积攒的债务,同时新债又出现,村级债务已给村委会带来了沉重的负担。从调查情况来看,在调查的251个村中,有104个村有债务,其中10万元以下的48个村,10万~50万元的41个,50万~100万元的8个,100万元以上的还有7个村,平均每村负债额达502 573.17元。形成原因很多:其中由原集体经营企业形成的负债占负债总额的47%,村级公益事业形成的负债占31%,村组干部垫交的税费提留等占12%,还有10%由其他原因形成的负债。具体构成情况如图2所示。
笔者在调查中发现,村办企业办的比较好的村,债务要少的多,在没有村级债务的147个村中,有村办企业的村占70.83%,具体分布情况如表3所示。
表3中数据说明了这样一个问题,在村办企业发展的比较好的村,因为收入来源相对宽裕,为公共服务和公共产品的供给垫支了部分资金,从而减少了部分债务。但在没有村办企业且经济基础比较差的村,由于其收入来源极少致使村级债务无法偿还,且有增长势头。
二、税费改革对农村公共品融资制度的影响
(一)农村税费制度改革免征农业税后,村委会可用资金短缺,农村公共品的供给和农村集体经济的发展受到影响
税费改革前,村委会的筹资来源主要有:一是向农民收取各种统筹提留以及土地承包费、农村附加费、计划生育费、优抚费、民兵训练费、乡村道路建设费等;二是向农民收取教育集资、生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款和其他收费;三是银行、农村信用社借入有偿使用的各种款项;四是在制度之外对“三农”收费。税费改革后,尤其是免征农业税开始,为了规范农村税收制度、财政制度,减轻农民负担,原来的许多收费项目,如乡村统筹、提留、农村教育集资、屠宰税等被取消,按照规定,村委会财力明显降低。在相当多的地方,特别是缺乏固定经济来源的村委会,连正常开展工作支出都难以维持。
税费改革前,村委会的收入在维持日常管理费用、经营费用(代行村集体经济组织的职能)外还能有一部分剩余,一部分用于发放村中小组长等人员的劳务费和村干部的年终奖金,另一部分留下来作为来年生产经营用的积累资金。税费改革后,伴随着“三提五统”的取消及原来一些收费项目的废除,以及后来的免征农业税,使村组织的收入来源渠道枯竭,村组织的收入明显减少,除个别村办企业发展比较好的村和村集体土地比较多的村可以获得企业上交利润和土地承包费外,大部分村组织处在入不敷出的境况之中,勉强维持村组织的正常运转,有些村甚至不能维持,只能依靠对外举债或以集体资产作抵押取得贷款获得部分资金。
(二)“一事一议”的公共产品供给机制存在着不合理和操作上的困难
从公共分配理论看,无论是城市居民还是农村农民只要向政府纳税后,政府就有义务向纳税人提供公共产品,而无需再缴费,只有在政府为某些特殊群体提供特定服务时,才能额外收费。税费改革前,乡统筹和村提留是农民向政府缴纳农业税后,再向集体组织缴纳的费用,理应得到特殊的额外服务,然而客观事实并非如此。税费改革后,乡统筹与村提留改为农业税附加,而且自2006年1月1日始停止征收农业税及附加,从而与广大农民利益密切相关的公共服务只靠“一事一议”方式筹集资金,一项收入只与一定的支出相对应,但是由于农村缺乏健全的监督机制,这种集资方式很可能会出现巧立名目继续向农民收费现象的出现。从理论上讲,农民向国家上缴了农业税和农业附加税后,地方性公共产品的供给应由政府通过财政手段加以解决,而不能向农民伸手。可见“一事一议”根本上还是由农民自己承担农村公共产品,这与原来的“三提五统”没有实质区别。在实际操作中如果决策主体定位不好,将有可能演变成基层组织向农民集资摊派的政策依据,从而加重农民负担,出现事与愿违的结果。调查中发现,大部分村能按照农业部规定的“一事一议”筹资、“原则上一年一次,最多不超过两次,一年内村民所负担的‘一事一议’资金人均不超过15元”的标准,但有的村组织已经假借农村公共品建设的名义开始乱收费,每年每人征收50元,有的甚至达到70元。这不得不引起政策制定者注意,在权力监督弱化的情况下,农民被减下去的负担很有可能重新反弹,各种税费问题很快又回潮,并导致税改受挫。
(三)农业税制本身难以满足农村经济对农村公共品和服务的巨大需求
在调查中发现,虽然村集体收入来源表面上呈现多元化,但实质上主要以土地承包收入和农业税及附加为主,在所调查的村中有土地承包收入的村占比重最大,占调查村总数的71.56%,有上缴利润的村占调查村总数的18.13%,有财政对村的转移支付资金收入的村占样本44.69%,收取农业税及附加收入的村占样本的35%,另外,有其他收入,如池塘等承包收入、房屋租赁收入、卖树收入、河道占压收入、资源收入(矿砂、煤炭等)、个体煤矿企业上交的环保费、占地费等,这样的村大约占到15.31%,而且只是分散的拥有其中一或两项。如果按笔者在前面提到的分类标准将调查样本分为有村办企业的村和无村办企业的村,则有以上收入形式的村占所在类别样本的比重分别如图3所示。
由图3可见,免除农业税后,除个别有经济基础(有村办企业上缴利润)的行政村外,绝大多数村级组织不可能再有财力从事生产性投资和经营活动,对于这些没有固定经济来源的村来说,维持其日常的开支比较困难,更无力提供农村公共服务与公益事业。为此,国家规定从2006年1月1日起在全国取消农业税,但在取消这一税种后,如何弥补这一类财政缺口是摆在农村问题研究者面前的一重大课题。
三、完善农村公共品融资体制的对策
目前影响农村公共物品供给的最大障碍就是缺乏必要的财力支持和有效监督管理机制以及体制上的一些障碍。为此,笔者就这方面提几点对策建议供。
(一)加快公共财政体制改革,提高对农村的财政转移支付力度
农村是社会的一个组成部分,和城市相比,只是分布区域和功能不同,并没有地位上的高低,因而公共财政的阳光也应该照到农村。另外,村级组织承担着贯彻党和国家方针政策甚至政府的某些行政职能,并不只是为村民谋利益,因此其运转费用由财政给予补贴也是合情合理的。现在的关键问题是如何建立一种有效的制度确保税费改革后农村公共物品的适时适量供给,如何使财政入不敷出的地区也能够有相应的财力维持乡村政权的正常运转及各种公共品最起码的供给水平。这样,现实的矛盾就是如何通过建立政府财政转移支付制度使低财政收入的乡镇及村组织实现财政财务的收支平衡。
目前,这方面做得比较好的如山东济南的章丘市,取消农业税后,章丘做得最多的工作就是加大转移支付力度,确保基层组织的正常运转。具体做法是,在免征农业税前,章丘经过了认真调研,全市908个村总收入1.28亿元,平均每村14万元,大体可分为三类:1 / 3有较强经济能力,取消农业税影响不大;1 / 3尚能自保;1 / 3的村级财务不能自保。对于不能自保的村,市财政按照一定标准给予补贴,大概需要补助328万元。免征农业税后,村干部工资和办公经费,村集体收入能够解决的,由村里负担;村集体无收入或不能全部解决的,由市财政通过转移支付予以补助。这样通过政府资金与自筹资金相结合,可以为农村公共产品与公共服务的供给提供充足的资金来源,同时也为城乡统筹的实现迈出了关键性的一步,对最终从根本上解决三农问题具有重要的意义。
(二)引入市场机制,拓宽公共产品供给的主体范围
农村公共品供给短缺,原因是多方面的,一个重要原因是原有的农村公共品供给渠道太窄,过于依赖于财政资金和向农民收费,当政府和居民社区无法筹集到足够的资金时,必然会影响到公共品的稳定供给,因此应该实现供给主体的多元化,并最终实现资金来源渠道的多元化。经济体制改革给农村公共产品融资带来的突出变化是:要求农村公共产品的供给不能单独依靠政府投资的单一状况,而应向多元化融资渠道迈进。公共产品供给主体主要是政府,但是,根据公共产品的层次和性质,可以适当引入市场机制,开创农村公共产品供给主体多元化的新格局。农村公共产品的供给主体大致可以划分为政府供给主体、农村社区供给主体、农村私人供给主体和非盈利性民间组织四类。对于那些公共程度较高的公共品,如计划生育、国防开支、大型农业基础设施建设、农业基础研究、义务等全国性的农村“纯公共品”的融资和运营应直接纳入国家公共财政范围;那些专为特定村村民享用的公共品,如农村道路建设、农村医疗及自来水供养等,则可采用村民自筹资金的方式或按市场化方式筹资,引入市场机制按完全市场化方式运营;对那些虽然只是面对特定村的村民但需要资金数额较大又是急需提供的公共品,可采用农民自筹、社会投资和政府补助相结合的形式筹资。此外,农村现有的专业协会、合作社以及农业科技示范基地等各种合作性的非盈利性农村社会服务机构和组织,也可以在一些领域和生产环节有所作为,为农民提供相应的信息和技术服务。具体采用哪种形式,可根据公共品的性质、所需资金额度等加以确定。开创供给主体多元化的新格局,有助于缓解农村公共产品供给不足的压力。
(三)转移消化农村债务迫在眉睫
随着农业税的取消和中央各项惠农措施的落实,农村经济社会发展已呈现新的发展势头。但是,制约“三农”发展的深层次矛盾和问题尚未彻底根除,化解农村债务尤其是村级债务已成为“三农”问题的迫切任务之一。
村级债务难以化解,根本原因在于归还债务的资金来源没有落实。因而关键问题还是要解决偿还资金的来源。这次以减轻农民负担为主要目标的税费改革,一个直接的后果就是乡镇和村组织收入的减少,因而单靠村组织的力量是很难化解的,特别是对于那些经济基础比较差的村。所以政府各部门应根据具体情况,在摸清农村债务数量、类别的基础上,给以适当照顾由财政出资。对于那些由于政府公共物品供给缺位和政策体制造成的应由中央、省、市各级政府在合理调整国民收入分配结构和政策中加大转移支付力度,为该部分债务买单;同时,加大城市支农、以工补农力度,通过加大对农业基础设施、农技推广体系的投入,促进农村经济发展,积累还债能力;对盲目办企业、盲目进行农业产业结构调整所形成的债务,应先落实责任主体,即由哪级政府作出的决策由哪级政府承担责任,但要防止上级向下级转移债务,并建立相应的监督落实机制。
村级组织的财务资金、财政资金、类财政资金的筹集努力实现法制化、规范化。
(四)建立健全有效的监督管理体制
1. 改善经济发展环境。经济发展环境是制约村委会筹资进展顺利与否的一个重要的制约因素,因此,村委会在实际工作中,应着重建立健全经济发展保护环境制度,切实改善农村的环境、法制环境、社会环境,营造良好的社会氛围,开创农村发展良好和健康的局面,为村委会的筹资工作在一定程度上扫清了障碍。
2. 继续执行村财乡管制度。根据调查情况,84.29%的村认为乡镇代管对规范农村财务管理、减轻农民负担、发展壮大农村经济、维护农村社会稳定,起到了积极的作用。税费改革后村财乡管不但不应该取消,而应进一步加强,要把村委会筹集到的各项资金纳入代管范围,并不断改进完善管理办法。
3. 明确职责,划清界限,加强监督措施。税费改革后,村委会首先要加强审计监督,对村级年初预算、年终结算要严格把关,对任何项目的收支进行严格的考察,对资金的发放、使用、到期及回收情况进行全面的监督管理,规范资金的收取和使用。其次,要加大信息的透明化、法制化和公开度,建立公开责任制度和村民理财制度,对农民比较关心的筹资、合同承包和土地变更等支出进行及时全面地公开,实现对村级财务有效的监督。同时,村委会还应当强化会计监督,推行会计委托代理制,通过多种方式公开招聘财会人员,建立健全民主理财制度,对重大的审计评估还应通过社会中介机构来进行。最后,还应发挥政府监督的职能作用,实行由农业行政主管部门、财政部门、审计部门等代表政府对农村的财务收支、资金使用情况的定期审计制度。
[注释]
①綦好东:《税费改革、村级财务及公共品融资:一项实证研究》,《中国农村经济》,2003年第7期。
[参考]
[1]刘鸿渊.农村税费改革与农村公共产品供给[J].求实,2004,(2).
[2]陈强,黄薇.后税费时代的农村公共产品供给[J]贵州财经学院学报,2005,(4).
[3]叶子荣,刘鸿渊.农村公共产品供给制度:、现状与重构[J].学术研究,2005,(1).
[4]王文童.农村税费改革可能会出现的若干问题[J].财政与发展,2002,(2).
[5]吕建锁,李小热.农村税费改革对财政的影响分析[J].经济问题,2005,(1).
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