略论地方政府债务风险治理:以资源税改革为契机

　　(二)计征方式改革使资源型地方政府分享资源价格上涨利益
　　不合理的资源税费体系是石油公司在油价上涨中获取超额利润的原因之一,但不是最主要的,更不是唯一的因素,造成石油企业暴利的根本原因在于我们的资源税费体制既不完善又不合理。现行资源税费体系在制度上设计了名目繁多的税(费)种,如资源税、资源补偿费、矿业权使用费、探矿权价款和采矿权价款、特别收益金①等等,但由于资源税和资源补偿费率较低,难以起到调整各方利益的作用,而少数资源垄断企业的特殊地位使得一些税(费)种在实践中难以得到实施。将资源税由从量计征改为从价计征,可以使资源型地方政府分享资源价格上涨的利益,增加当地财政收入。一个财政收入稳定增长的地方政府,其抵御地方政府债务风险的能力绝不会弱于地方财政收入不稳定的政府。
　　(三)资源税从价计征对扩大地方政府财政汲取能力具有积极效应
　　税收是政府财政收入的最主要来源,符合经济发展方向的完善的税收制度有助于政府在预算管理上做到优秀。在地方政府债务风险管理上,无论是努力实现地方政府债务的显性化,还是加强预算硬约束,或者建立地方政府风险预警机制,都不如完善的、中央地方合理分权的税收制度设计,妥善处理中央政府和地方政府之间的财政关系,合理处理政府与企业之间的关系,地方政府债务治理之道才可成功。资源税是资源开发型城市的收入来源之一,资源税改革是中央政府通过税收制度设计支持地方政府的重要改革,也是中央地方财政合理分权的重要决策。资源税从价计征的改革对于扩大地方政府财政汲取能力具有积极效应,资源税改革为资源开发型的地方政府治理地方政府风险提供很好的机会,以资源税改革为契机,完善现有分权体制,有助于地方政府债务风险方面的积极治理。
　　(四)扩大资源税征收范围,拓宽地方税基
　　目前我国资源税税目包括原油、煤炭、天然气、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等七个税目,水、黄金等资源并没有列入资源税税目,资源税的征收范围较小。虽然费和税都是政府财政收入的重要来源,但是费和税相比,就法律层次而言,由于每一税种的征收都要预先以法律形式规范,税收相比于收费处在更高法律层次,政府强制无偿取得的税收收入比收费具有更强的预算规范性。资源税税目向水资源、黄金资源等产品扩大,一方面有利于鼓励资源节约利用和开采;另一方面,扩大资源税征收范围使征税税基扩大了,而规范的税制设计使地方政府对其预算内财力增长有了更可控的把握,预算内的财政收入增长使地方财政可以具有更强的可控制的抵抗债务风险的能力。
　　(五)输血不如造血
　　针对地方政府债务分类和控制难度,将地方政府隐性债务显性化可以刚性地方政府债务。允许地方政府发债,是将地方政府隐性债务尽可能显性化的举措之一。地方政府债的发行,有助于缓解地方财政中短期困境,犹如中央政府以特定政策完成对地方政府的一次财政输血。地方政府债务风险走向治理之路,中央政府是持续输血还是完善地方政府的造血机能?中央政府是授地方政府以“鱼”,还是授地方政府以“渔”?地方政府更想获得的是“鱼”还是“渔”?结果不言自明。地方政府财政汲取能力的强化才是地方政府债务治理的根本之道。
　　(六)有助于理顺政府与企业的关系
　　政府作为管理者,向企业征税,同时提供公共物品和公共服务;就国有企业和政府的关系而言,政府还是国有企业的出资人,是股东,理应获得国有企业经营的红利。不过1994年的利改税后,国有企业不再向政府缴纳利润,而是缴纳税收①。但在国企利润连续高涨情形下,公众和政府都开始意识到政府在利润分配中被忽视的股东身份,政府开始意识到自己作为股东应得的利益也应该维护,将其放在地方政府债务风险管理中,可以看作是开源之举。开源,可以开辟新的财政收入增长点,找到以前被忽视的财源;同时,对没有被充分挖掘的既有渠道的修整(资源税改革),也是开源的重要方面。预算约束是地方政府债务管理的重要方面,合理的收税比收费更容易进行预算控制与管理。而硬的预算约束是进行有效债务风险控制的重要前提,很难想象在没有硬预算约束条件下的债务风险管理。资源税是地方税种,一旦扩大征收税目,提高既有税率,将显着提高资源类企业所在地的地方财政收入。但是这样的税制改革对资源税改革的最大利益相关方——资源型企业来说,意味着要从既得利益中拿出部分给地方政府,也许改革之初企业并不情愿,不过到顺了政府和企业的关系,风险收益的分配才合理。
　　(七)有助于理顺中央与地方财政的关系
　　从1994年1月1日起,我国全面实施国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》,实行分税制。在分税制体制下,资源税是中央和地方共享税,但海洋石油资源作为中央收入,其它资源税作为地方收入。我国是单一制国家,在现行分税制体系下,税收的立法权仍然集中在中央政府,因而地方政府只能通过各种收费作为资源的补偿机制。地方政府发债虽然有严格规定到期偿还,但不偿还债务地方政府并不会因此破产,也许地方政府债务最后的买单者还是中央政府。较多分析中把地方政府债务风险扩大的理由之一归结为中央政府和地方政府事权和财权的不对等。合理的资源税制设计,有助于理顺中央与地方关系,中央政府和地方政府的事权和财权规范了,权力与义务关系明确了,对于地方政府债务风险的责任归属才能明确,地方政府也有了更强的约束力量致力于地方政府债务风险的管理。
　　(八)符合经济可持续科学发展的财政改革方向
　　可持续发展是在不损害后代需要的前提下,追求一种最大限度地满足当代人们生产、生活需要的发展模式。从经济学意义上看,可持续发展所关注的主要问题就是当前发展与未来发展的关系,其实质涉及人类当前利益与长远利益的关系。在不可再生的自然资源随着持续的开采而日益减少,资源过度开采和使用对环境恶化的副作用日渐突出时,远瞻的财政管理者会关注经济的持续增长是否有足够的资源储备支撑?经济增长的代价是什么?是牺牲环境?是加剧地区间发展的不公平?资源被开采后地方政府是否有能力去弥补为全国发展而付出的代价,中央政府是否应该弥补地方政府为全国发展而付出的代价?现行的税收制度是否能保证未来各代人的福利不会减少?可持续的科学发展观告诉我们,财政管理的每一个方面都应关注当代发展与未来发展、当前利益与长远利益有机协调和公平分配的机制,都应兼顾地区间的平衡。可以说,资源税改革也好,对地方政府债务风险控制也好,都应统筹在可持续科学发展理念的指导下。设置合理的资源税收制度,有助于增强地方抵御债务风险的能力,有助于地方财政的健康的发展。
　　四、结语
　　风险与收益总是对称的,较高风险获得较高收益,较低风险获得较低的收益。地方政府政府债务风险累积过程也可能是地方政府获得较高收益的过程。即便如此,公共财政要求政府承担公共管理的职能,任由风险扩张不加治理是政府失灵的表现。任何财务管理都必须考虑取得收益的相应成本,作为国家大财政的预算管理也要用好纳税人的钱,治理地方政府债务风险必须综合考虑各种政策成本。对于地方政府债务风险的治理,尽量避免财政政策对地方经济的扭曲性影响,中性税收制度对于经济的扭曲性影响最小,便于纳入预算管理,是值得使用的预算工具。通过完善资源税制度,在某个具体角度理顺中央政府与地方政府的财政关系,理顺政府与企业的关系,对于政府(中央政府和地方政府)而言,是低成本高收益的控制地方政府债务风险的举措。对于资源型地方政府,从资源税的改革中获得财政收入增长的好处,获得财政造血功能,有助于增加抵御地方政府债务风险的能力。期待以资源税改革为契机,地方政府债务风险治理走向良性循环。