简论政府间财政资源合理配置

　　(二)完善地方税收体系
　　1.短期内，可暂时以营业税作为主体税种。现行地方税中只有营业税和企业所得税是比较大的税种，增值税划为中央税以后，会大量减少地方的财政收入，影响地方政府提供公共产品的能力。因此，选择一个税源稳定、税基较宽、能够满足地方经济社会发展需要的税种作为地方主体税种成为当务之急。从营业税的特点来看，其税源主要分布在第三产业，比较分散，特别是零售商业和饮食服务行业，个体户所占比重大，适合地方征管。将营业税作为地方税主体税种能够把地方利益和第三产业的发展结合起来，有利于第三产业的发展和产业结构的调整，还可以为社会提供大量的就业岗位，有利于整个社会的和谐发展。若把营业税作为地方税的主体税种，还必须做好以下工作：一是在费改税过程中将一些收费项目纳入到营业税当中，以扩大营业税的税基，也可以减少收费过程中产生的问题和矛盾；二是将第三产业中的新兴行业纳入到营业税的征税范围，以有效增加营业税的收入规模。
　　2.长期来看，宜以财产税作为主体税种。财产税以其自身的特点，天然符合地方税设计的需要：(1)税源充足并且相对稳定，不易发生大规模的迁移。(2)具有重要的调节收入分配的作用，可以通过调节财产所有者的规模、数量等因素而获得级差收益，与所得税相比能够在很大程度上改变社会财富分配不公的现象。(3)财产与其主人的居住地通常是一致的，既然享受到了地方的公共服务，地方政府向其征税也符合取之于民、用之于民的税收理念。以对房地产保有环节征税为主的财产税作为地方税的主体税种，可以促使地方政府优化本地投资环境，提高公共服务质量，吸引更多的投资，使财源经久不衰。

      (三)逐步减少共享税种，提倡税基共享，分率征收
　　1994年的税制改革借鉴了西方市场经济国家分税制的实践经验，在税制中设计了一些中央地方共享税，如增值税、资源税、证券交易印花税，2002年所得税也成为共享税，再加上本质上也是中央和地方共享的营业税和城建税，从而导致共享税在整个税制中比重过大。在税收共享层面，我国的分税制度安排并没有完全遵循税种本身属性，而是将收入规模大的几个主要税种都设置为共享税，从而在减小改革阻力、调动地方财政积极性的同时，也造成各级政府收入结构雷同的局面。从政府间的税收资源划分情况来看，普遍存在着共享税设置过多、规模过大的问题，应考虑适当减少。因此建议把增值税、资源税作为中央税，营业税、城建税作为地方税；但考虑到我国经济发展的不平衡性，企业所得税作为共享税可以扭转地区财力差距扩大的趋势，应继续保持不变。在统一企业所得税之后，应该给予中西部地区更多的税收优惠政策，以吸引沿海地区的企业向西部发展，实现共同富裕。在合理减少共享税种的情况下，分享机制是国际上通行的做法。税基分享制的要旨就是税基由中央政府统一确定，不同层级政府共享税基、分率征收。这种分享方式在美国的具体实践中已经取得了很好的效果。1997年国务院曾将金融、保险企业缴纳的营业税在5％税率的基础上提高3个百分点作为中央收入，这是税基分享模式在我国的首次尝试。这种分
享模式的最大优点是可以使中央和地方收入都能建立在分享经济发展红利的良性循环的基础之上，使各级政府的财政收入具有高度的可预见性，也使各级政府能拥有自身的主体税种成为可能，可以更好地安排公共支出，使整个社会经济进入良性发展的轨道。
　　四、财政资源优化配置的实现路径
　　从系统论的角度看，经济社会是一个相互联系、互相促进的大系统，其中任何一个子系统的改革和变迁，都将面临两种情况：一是其他子系统也相应发生改革和变迁，从而实现系统的整体变革；二是已经变革的子系统被其他子系统所阻碍，从而使该子系统的革新被抑制和扼杀。事实上，中央和地方税收划分制度必须有一定的配套措施作保证，并且还要注意和其他制度之间的协调、配合与兼容。
　　(一)逐步减少政府层级，降低财政资源配置的社会成本
　　目前我国由五级政府构成，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，各级政府都要求有自己的稳定税基，那么如何合理地划分税收收入将是一个难题。国家“十一五”规划中有两个非常重要的改革方向：一是理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省对县的管理体制；二是在推进政府职能转变内容中强调“优化组织结构，减少行政层级”。“省管县”、“乡财县管”的改革试点正在有条不紊地进行当中，政府层级的减少会大大降低政府的运转成本，降低国民负担，也为更好地解决政府间财政资源的配置问题创造了良好的外部环境。
　　(二)适当赋予地方政府部分必要的税收立法权
　　税收立法权是税收划分的重要内容，地方拥有税收立法权是提高资源配置效率的要求。税收立法权实质上是一种特殊的资源配置决策权。在不违反统一税法的前提下，可把不需要全国统一的、地方特征明显的一些地方税的税权下放给地方，对于一些区域性、地方性税种，可根据各地实际需要和可能，由地方各级权力机构行使立法性职权，由地方自行决定是否开征，税率的高低和税基的宽窄由地方调整，这样可以更好地发挥地方扩大财源、组织收入的积极性。当然，为了避免地方政府对税收立法权的滥用，新税种的开征要得到中央政府的同意，并且在中央政府的监督下进行。
　　(三)税收管理权的进一步合理划分
　　为了适应分税制改革的要求，1994年分设了国家和地方税务局，对加强税收征管、减少偷税漏税、保证中央税收收入的完成发挥了应有的作用，但在运行过程中也暴露出征管成本增加、分工不合理、国地税之间难以协调等问题。笔者认为，应该将国、地税合并，精简人员，成立征收局和稽查局，加大对违反税法行为的打击力度，保证国家的税收收入顺利入库。另外，取消乡镇一级财政，进行乡镇财政由县财政管理的体制改革，对于乡镇事务的收支，按照资金来源和预算支出，归口到县级财政预算之中。