浅析地方政府融资平台运行的潜在风险及防范
来源：岁月联盟
时间：2013-05-01
关键词：地方政府融资平台；潜在风险；防范策略
2008年底以来，为应对国际金融危机，我国决定实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了4万亿元的大规模经济刺激计划。受政策推动，各级地方政府扎堆上马基础设施项目，地方政府融资平台大量涌现，债务规模飙升。虽然地方政府融资平台在城市基础设施建设和应对国际金融危机中发挥了积极作用，但是不管从微观风险管理角度，还是从宏观经济运行角度，它隐含的潜在风险正逐渐显现，2009年底迪拜危机的爆发对我国地方政府过度依靠融资平台大举借债敲响了警钟。因此，如何规范地方政府融资平台运行，实现健康运行与风险防范有机结合已经成为当前亟待解决的难题。
一、地方政府融资平台的产生背景
所谓地方政府融资平台，是指由地方政府组建的不同类型公司，主要包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司(在各地的具体名称不同)等。主要运作流程：地方政府通过财政拨款、土地划拨、股权投资等方式出资，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴、“信用安慰函”等手段作为还款保证，主要向商业银行申请贷款，重点投向市政建设、公用事业等项目。
从20世纪90年代后期开始，我国东部沿海地区一些地方政府为了突破资金瓶颈和法律障碍，开始建立了一系列的专业投融资公司，适度承接信贷资金或信托资金，进行城市公共基础设施建设。毫无疑问，地方政府融资平台对于推动地区城市化和工业化发展发挥了积极作用，然而这一时期地方政府融资平台的发展规模并不大。
进入2008年下半年，美国次贷危机爆发，并引发国际金融危机，对我国宏观经济造成了重大影响。为防止经济出现大幅下滑，中央及时而果断地实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。2009年3月。人民银行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》。鼓励地方政府设立合规的融资平台，吸引和激励金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度，支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。各级地方政府紧紧抓住适度宽松货币政策机遇，加快融资步伐，组建的融资平台如雨后春笋。据央行2009年第四季度披露的数据，全国有3800多家地方融资机构，管理总资产8万亿元，地方政府的负债已达5万亿元，负债规模急剧扩大，地方融资平台的数量和融资规模在过去1年中暴涨。由于融资途径主要靠银行贷款，在2009年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占比高达40％。总量近3.8万亿元。
二、地方政府融资平台的积极作用
地方政府融资平台通过大规模融资，发挥了财政资金的杠杆作用，有力地推动了城市化建设，促进了当地基础设施和公用事业的发展，并在应对国际金融危机、实现“扩内需、保增长”方面发挥了积极作用。
1 加快基础设施建设，推进城市化进程。在现行财政分税制下，中央政府和地方政府的事权和财权分配出现了事实上的事权重心下移而财权重心上移，导致地方政府事权、财权不对等。在城市化加快发展阶段，地方基础设施建设投入较大，大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，寻求外部融资成为必然，地方政府通过设立大量融资平台进行融资，加快了城镇基础设施建设，有力推进了城市化进程。
2 扩大国内需求，保持经济平稳运行。受国际金融危机影响，国外需求锐减，国内一些出口加工企业出口订单减少，面临减产、停产的局面，地方政府利用融资平台迅速启动了内需，形成了新的国内有效需求，使企业的生产能力能够正常发挥，使国内就业少受或不受国际金融危机的影响，国内商业银行也迎来了一次难得的发展机遇，全社会树立了信心，保持了社会经济生活的正常运行。据银监局相关数据表明，2009年全国金融机构发放的贷款中有近40％投向了各级地方政府的融资平台公司。还有相当数量的生产流通企业因政府融资平台的投资需求扩大而增加了新的银行贷款。
三、地方政府融资平台运行的潜在风险
地方政府融资平台在促进地方城市化建设和应对国际金融危机方面发挥了积极作用，但在其迅速发展过程中，形成了巨大的融资规模，蕴藏的潜在财政风险、金融风险也正逐渐显现。具体表现为：
1 融资责任主体模糊，缺乏风险控制机制。地方政府融资平台基本上属于国有独资公司，无论是人事管理还是具体业务都受到地方政府实际控制。资产管理在国资委，人事任免在地方政府党委，项目选择在发改委，资金管理在财政，融资平台话语权较弱，责任主体模糊，在实际融资过程中，协调成本高，且存在较大的政策风险，不同融资平台获取的银行贷款难以汇总统计，对财政负债能力构成威胁。多数融资平台没有建立和执行严格的风险管理控制制度，不按贷款用途使用贷款或随意改变贷款投向、以其他项目贷款作为建设项目的资本金、因为项目规划不当造成信贷资金闲置等损失浪费和违反建设项目管理规定等问题时有发生。
2 设立门槛低，运作不规范。有些地方政府财力不足，拿不出更多的资金作融资公司的注册资金和项目资本金，用一笔资金来回转，当作几个公司的注册资金、几个项目的资本金；有些地方政府挪用贷款，将通过融资平台的关联公司获取的银行贷款挪用充作资本金；有些地方政府给融资平台注人没有经济收益的实物资产充当资本金，甚至把政府部门办公楼、城市公共设施等充当资本金，甚至连资产转移、产权过户等手续也不办理。由于缺乏有效约束，较低设立门槛使得地方政府融资平台大量增加，在这种情况下，担保单位的担保能力、代偿能力普遍下降，且融资平台之间普遍存在互保现象，出于竞争一些银行放松贷款审查，加剧银行贷款的潜在风险。
3 信息不对称，评估和防范信用风险困难。地方政府融资平台资金纳入预算外管理，游离于公共监督体系使得财务信息缺乏透明度，成为地方政府的重要激励因素。银行是针对具体融资平台法人或项目放贷，难以了解辖区融资平台总体融资情况和偿还安排，随着政府融资平台的规模增加，地方政府的隐性负债难以掌握、真实财力难以评估；项目信息往往是政府提出融资意向后获得，重点项目融资尚没有形成公开市场竞标机制；政府融资项目往往与多家银行分别签订 协议，银行间没有共同信息平台，银行只能凭借不完整资料进行评价；在目前多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台的情况下，形成“多头融资、多头授信”的格局，一家银行难以把握地方政府总体负债和财政担保承诺情况，对某个项目资本金来源、资本金到位情况进行有效监控非常困难，很多融资平台将所承贷的资金划转至财政专户或关联企业，银行难以监测资金流向。
4 融资渠道单一，融资负债率高。目前，银行贷款是政府融资平台主要融资渠道，融资平台对外融资多以银行的中长期商业贷款方式进行，利用资本市场直接融资比例过低，缺乏持续融资的顺畅通道。据调查，在某城建投融资平台融资总额中，银行贷款和信托产品的占比高达90％。银行贷款占比过高，资金来源渠道单一、融资成本较高，且政府主导的项目一般建设周期比较长，政府融资90％以上均为中长期融资，一方面，融资规模受宏观调控政策的影响极大，融资来源的稳定性受到影响；另一方面，中长期贷款比例过大加大银行贷款结构不平衡，商业银行资产负债期限错配问题突出，加剧信用风险和流动性风险。
5 缺乏约束机制，偿债能力不确定。由于融资平台的融资数额没有明确限制，一些地方政府竭力扩大融资量，似乎融资越多政绩越好，甚至把还贷负担转给了后几届政府。融资平台注册资本绝大部分为土地、股权，现金注资很少，普遍资产负债率高、资产利润率低。融资平台主要承担政府公益性项目，大部分项目是社会效益重于经济效益，无现金流或现金流不足，不能满足偿债需要。政府融资平台的贷款偿还主要依靠未来地方政府财政税收收人、土地出让收入和特许权收费，而地方融资平台的投资项目多为“铁公基”建设，项目建设周期相对较长，在贷款期限内，还款来源极易受地方财政税收下降、行政收费取消、房地产价格下跌和土地市场流拍等经济、政策层面的不利影响。一旦还款来源得不到保障，融资平台资金链可能断裂，甚至引起地方财政危机。
6 政府承诺担保措施缺乏制度保障。为了保证贷款安全，银行一般要求融资平台借款有政府财政担保，承诺将还本付息支出作为预算支出，但政府举债仍是制度外融资，没有相关法律和制度予以保障，根据我国《担保法》规定，地方政府出具的还款承诺函、担保函不具备担保效力。一旦地方政府的财政承诺最终不能兑现，银行诉诸法律，保障债权的难度较大(计承江，2010)。同时，政府进行投融资操作往往缺乏中长期规划，财政监督不到位，财政风险预警和防范机制不健全，进一步加大了贷款潜在的风险性。
四、规范地方政府融资平台运行的政策措施
地方政府融资平台面临着潜在的债务风险，如果缺乏规范管理，极有可能导致不良贷款的隐性化、长期化。因此，需要从政府、银行两个层面建立起融资约束机制，加以系统防范和化解。