加大节水改造力度 促进农业增产和农民增收
摘要：某灌区是一座具有农田灌溉、防洪排涝、发电、航运和城市生产、生活、环境供水等综合效能的大型水利工程。设计灌溉面积120万亩，排涝70万亩，目前每年为××市及其周边城镇提供、生活、环境用水达亿吨，年发电量2500多万度，工程运行四十余年来，累计为社会创造效益近百亿元，为本地区国民经济和社会提供了重要支撑和保障。
关键词：节水改造 农业增产 农民增收
××××灌区是一座具有灌溉、排涝、发电、航运和城市生产、生活、环境供水等综合效能的大型工程。设计灌溉面积120万亩，排涝70万亩，目前每年为××市及其周边城镇提供工业、生活、环境用水达亿吨，年发电量2500多万度，工程运行四十余年来，累计为社会创造经济效益近百亿元，为本地区国民经济和社会发展提供了重要支撑和保障。
近几年，灌区坚持发展观，坚持工程水利、资源水利和可持续发展水利的治水思路；坚持管理与建设并重，改革与改造并举；坚持立足求生存，面向城市求发展，在工程管理、建设、挖潜改造上下功夫，在管理体制、运行机制和水价的改革上下功夫，在发展灌区经济、壮大自身实力上下功夫，成效显著。
一、加快灌区建设改造，夯实灌区发展基础
长期以来，灌区工程先天配套不全，后天投入不足，工程老化失修，用水效率低，灌溉效益差等已严重制约了灌区的生存与发展。对此，我们紧紧抓住国家实施大型灌区续建配套与节水改造之大好机遇，积极争取国家和省有关部门的大力支持，从1997年起，连续8年实施该项目，使灌区工程硬件得到明显改善，工程效益衰减的势头得到有效遏制。
几年来，我们把灌区续建配套与节水改造作为践行“三个代表”重要思想，为灌区群众办实事办好事的民心工程来抓，在灌区整体改造规划的基础上，严格按照“优先整治病险工程，重点解决卡脖子工程，集中改造骨干工程，鼓励支持效益工程”的工作思路和“确保工程运行安全，提高渠道输水能力以及有利于提高灌区‘造血’功能”的工作目标，严格按基建程序分层次、分年度组织实施灌区续建配套与节水改造项目。为强化该项目的建设管理，我们先后制订了《××××灌区续建配套与节水改造项目管理办法》、《××××灌区续建配套与节水增效和节水改造项目投资控制细则》等制度，积极实行项目法人负责制、招投标制、合同管理制和建设制等“四制”改革，认真把好立项、审批、实施、质量控制和竣工验收等“五个”环节，建立了比较完善的“项目法人负责、单位保证、监理单位控制、质监部门监督”为主体的质量管理体系，从而确保了灌区建设有计划，有步骤地实施，确保了工程质量和效益。到目前为止，累计完成总投资近亿元；共完成支渠以上渠道防渗护坡198公里，改造分水涵闸等建筑物1129座，整治加固险堤20余公里，建成灌区水情测报系统1套，水管理信息化建设已经启动。工程建设为提高灌区管理水平创造了良好的外部条件，为灌区的可持续发展奠定了坚实的物质基础，成效显著。
一是改善了灌溉条件，提高了用水效率，扩大了灌溉面积，促进了农业增产和农民增收。通过防渗护砌、险段加固和建筑物改造，渠道水利用系数和供证率大为提高，灌溉能力大为增强，为粮食产量大幅度增加提供了有力保障。几年来，灌区净恢复灌溉面积3.76万亩，改善灌溉面积16.71万亩。项目受益区亩均粮食产量从实施前的614公斤/亩增加到808公斤/亩，提高率达31.6％。项目的实施促进了灌区内种植业调整，高产高附加值农作物种植面积大幅度增加。据调查统计，在项目区内，粮食作物与经济作物的比值平均由项目实施前的7.5:2.5变为6.5:3.5，有的已达到5:5。农业综合生产能力由实施前的27539万元增加到37724万元，增加幅度为37%。此外，把大量的劳动力从自家的农田放水劳务中解脱出来，为农民进城打工或搞其他农副种植、加工赢得时间与可能。据统计，农民人均纯收入由项目实施前的2301元增加到3552元，增加幅度为35%。
二是促进了水资源优化配置，节水效益相当明显。项目实施前，灌区分、支以上渠道塌陷渗漏严重，险情常有发生，干渠上分水口涵闸大部分损毁严重，长流水现象十分普遍，造成水资源的大量浪费。在项目实施过程中由于注重灌区干渠的整险防渗、分水口改造等，大大增加了干渠输水能力，提高了灌溉效率。通过灌溉试验站测量数据分析，截至目前，灌区渠道水利用系数、灌溉水利用系数、农业供水保证率分别比项目实施前提高了26%、25%、21%;项目区内农田亩均灌溉毛用水量由项目实施前的1948.4立方米降低到1343.37立方米，亩次灌溉毛用水量由项目实施前的81.18立方米降低到55.97立方米，下降率达31.05%。
灌区在提高灌溉保证率、恢复和改善灌溉面积的同时，还紧紧抓住灌区内工业化、城镇化快速发展的机遇，利用节余水量，大力发展非农业用水（包括工业、生活与生态供水），实现水资源的优化配置，提高灌区节水改造的综合效益。非农业用水的年净用水量由项目实施前4000万立方米提高到实施后的超亿立方米，大大提高了灌区的经济效益，增强了自我维持能力。
三是灌区工程抗灾保安能力大为提高，减灾效益明显。项目实施以来，增加旱涝保收面积17.71万亩，农民受灾损失和抗灾负担大为减少。以2003年为例说明：6月下旬，灌区发生了百年不遇的大暴雨，日降水量达399毫米，由于有较好的灌排体系，区内没有形成严重的内涝灾害，农业生产亦未受到多大影响。7月中旬以后，灌区又遭遇了特大旱情，但晚稻栽种率仍达到99.9%。这一年，灌区做到了大旱大涝之年无大灾，减灾净效益为1200万元。据测算，项目实施后，旱涝损失每年平均减少600多万元。
此外，项目实施后，干渠以上渠道的险工险段基本消除，减少了渠道及其附属建筑物在运行过程中类似溃堤的突发事故，险工险段工程事故损失下降90%以上，据测算，每年可减少当地在干渠以上渠道的岁修费用（含抢险费）300余万元，减轻了农民负担。
四是提高了用水效率，规范了用水秩序，减少了水事纠纷，促进了农村社会风气的好转。对××××灌区这样的大型灌区而言，即使是支斗以下渠道，其受益范围都可能跨越两个以上的行政村或村小组，以前由于分级管理不到位，群管组织几近涣散，村与村、户与户之间常因用水受益不均，发生纠纷；修渠出力不均，互相扯皮。一到农业“双抢”用水十分紧张的时候，上中游村民为方便用水，沿途用木板拦渠抬水，致使下游渠道断流，群众叫苦连天，群殴械斗时有发生，当地政府十分头痛。项目实施后，由于渠道输水能力增加，分水、控水建筑物得到改造，加之农田灌溉供水管理进一步规范和加强，农民用水秩序伴随农田用水状况的改善而大为好转，尤其在推行了以建立农民用水者协会为主要形式的用水户参与灌溉管理的改革试点的地方，由于实行 “一把锹”管水，有效克服了以行政区划为单元而造成的村与村、户与户之间用水受益不均、纠纷不断，用渠不维护、修渠不出力或出力不均、互相扯皮的现象，有效化解了农业用水矛盾和纠纷。农业用水秩序的好转又进一步促进了农村社会治安状况的好转，促进了农村和谐社会的建设。
五是改善了农村生态环境，生态效益显著。促进了灌区农业生产和植被的生长。由于灌溉渠系（特别是填方渠道）相当部分是土渠或原衬砌已老化、破损，渗透严重超标，加之相当部分的排水渠系也因年久失修排水功能被废弃，使灌区平均地下水位明显升高，激发了土壤潜育化或成次生潜育化，直接影响了沿渠农业生产和自然植被的生长。项目实施后，灌区平均地下水位逐渐降低，有效抑止了土壤潜育化或成次生潜育化。
改善了农村生活、生态环境。随着农村水系的改善和用水困难的解决，促进了农村改灶、改厨、改厕和改造环境。结束了开挖取水和到处找水的历史，减少了水土流失，促进了生态自然修复。
二、深化改革强化管理，搭建灌区平台
体制不顺、机制不活、投入短缺、水价偏低、负担沉重、管理粗放是水管单位的通病。如何进一步加强灌区管理，深化灌区改革，巩固灌区续建配套与节水改造成果，我们采取“走出去，请进来”的办法，一方面学习借鉴兄弟灌区改革的成功经验，另一方面吸取本灌区过去改革的经验和教训。早在2000年，我们就拟订了《××省××××灌区改革实施方案》，同年4月经省政府批准实施。该方案对灌区的管理体制、经营机制、投资体制、供水水价和劳动人事与收益分配制度等方面改革提出了目标性、原则性要求，这是灌区成立以来，专门就灌区改革和发展出台的第一个纲领性文件，为管理体制改革提供了重要的政策支撑。2002年9月，在省人大的高度重视与关怀下，《××省××××灌区管理条例》正式颁布实施，开创了我省就单个水利工程立法的先河，也为规范灌区的建设管理、改革发展提供了支撑与保证。为保证改革顺利进行，我们还专门成立了灌区改革试点工作领导小组，组建了以灌区改革为主要职能的改革。几年来，我们按照省政府批准的《××省××××灌区改革实施方案》和省人大颁布的《××省××××灌区管理条例》，因地制宜，抓住关键，突出重点，积极推进各项改革。
一是积极推进末级渠系的管理体制改革。多年来，灌区积极推行以组建农民用水户协会为主要内容的用水户参与灌溉管理的改革。2000年12月，灌区在××县麻丘镇高胡村成立了××省第一个农民用水户协会——四干新五斗渠农民用水户协会。2001年5月，××县被省××××水利工程管理委员会列为改革试点县。全县9个受益乡（镇）均成立了“农民用水户协会联合会”，并在民政部门登记注册，联合会下设 了68个农民用水户协会。2004年8月，××县××镇××镇16个农民用水户协会宣告成立，今年该县又在××镇和××乡全面组建了农民用水户协会。
这些先行一步的农民用水户协会已经履行了所辖渠系的管理、保养、维护、用水计量、收费等职能，已初步尝到了体制改革的甜头，他们不仅较好地完成了用水管理和水费收缴工作，而且还自筹资金维修田间灌溉设施，既扩大了效益，增加了收入，又节约了用水，降低了成本。全灌区农民用水户协会控制面积达21.3万亩。
二是稳妥推进水价改革。水费收入是维系灌区生存和发展的根本支柱，近几年来，我们一直紧抓水价改革不放松，成效明显。
2000年我们委托省价格认证中心对灌区工程的供水水价进行分析、研究和论证。依据该认证中心的论证成果，我们及时向省物价、水行政主管部门报送了水价改革方案。同年11月，非农水价改革方案得以批准。这是灌区非农水价标准继1997年以后再次获得较大幅度调整，即水价由0.10元/吨调整到0.15元/吨，生活水价由0.06元/吨调整到0.10元/吨，发电水价由0.025元/度调整到0.043元/度。
2001年我们正式启动自1991年以来一直未调整的灌区农业供水水价改革工程。次年6月，省计委根据《××省水利工程供水价格暂行管理办法》，批复灌区新的农业水价标准：“农业水价暂按亩计收，流灌25.43元/亩，提灌12.71元/亩（均为成本价的60%）”。但两个月后，为维护全省税费改革顺利推进之大局，省计委又下达了暂缓执行新标准的补充通知，因此，灌区农业水价再次陷入政策真空：实施粮食流通体制改革后，原来以粮计征农业水费的办法无法实行，而我省又没有出台相应的政策，造成灌区多年来农业水费收缴工作非常被动和艰难。为此我局争取多方支持，至2003年7月，终于出台了农业供水价格执行标准，即为成本价的40%，货币计收。
2004年1月1日，我省水利工程供水价格管理办法颁布实施，我局抓住这一有利时机，再次推进水价改革。省价格主管部门在实地调查、成本测算、广泛听取有关方面意见的基础上，于年底出台了灌区新的非农供水水价：工业水价0.22元/吨，生活水价0.18元/吨，发电水价为水电站上网电价的24%，环境水价0.03元/吨。值得一提的是，这次非农水价调整是继1997年、2000年两次调价后进行了， 7年三次调价，增幅达150%，实属不易。
三是推动了农村农田水利投资投劳体系改革。农村税费改革试点以来，各地认真落实党中央关于减轻农民负担，让农民休养生息的政策，特别是取消 “两工”， 严禁强行以资代劳，这使农村水利的投入形式发生了较大的变化。但是在灌区这一块，由于实施了续建配套和节水改造，骨干工程的供水能力大为增强，农民不再“望水兴叹”，大大激发了他们投入农田水利基本建设的积极性，并且已出现了一些新的经验：对于受益范围为一村一组的工程，采取“一事一议、民主决策”的办法，组织召开村民代表会议进行投票表决。对于跨村、跨乡的流域性工程，在搞好规划的前提下，由县、乡人代会决定工程是否建设，并将效益指标、土方任务分解到受益的乡、村，经村民代表大会讨论通过后，由县、乡政府统一组织实施。项目实施过程中，不强行以资代劳，但农民可以自愿筹集一定的资金，采用机械化施工。如去年灌区××县民和镇 “一事一议”，引导农民筹措资金30万多元，雇佣专业队伍对渠道进行机械化清淤。