单边主义行动及其制约:美国301调查浅析

【摘要】“301条款”是美国开拓海外市场、维护本国商业利益的著名法律。它具有适用范围广、启动门槛低、处罚力度和影响远超过其他贸易救济制度等优势，实践中取得了美国预期的效果。301条款自身明显的进攻性和单边主义色彩，在美国国内倍受争议，在国际上倍受指责，但美国国会仍不断加强和坚决推行这部法律，被调查国也很少有勇气和力量使用类似法律与它对抗。更令人惊奇的是，当301条款的合法性被诉至WTO争端解决机制后，专家组的裁定竟是301条款不违反WTO规则，承认了该法律在多边的合法性。本文将从301条款的上述特点出发，着重分析该条款的单边色彩及多边制约，同时对美最近对中国提起的清洁能源301调查案做一浅析。
　　【关键词】301条款 单边主义 301调查案例
　　
　　一、美国301条款的单边色彩及其多边制约
　　（一）301条款内在精神的两重性及浓重的单边主义色彩
　　美国外贸法律和政策理念强调互惠和自由公正，认为单方和不公正的自由化会对美国的经济利益造成损害。战后，美国是自由贸易和多边体制的主要推动者，实现对等减让、获得大体相当的贸易利益是美国在多边贸易体制——关贸总协定（GATT）谈判中的基本目标。
　　20世纪60年代，欧共体的组建和发展对美国的经济霸主地位构成了挑战。1962年，美国与欧共体间爆发了著名的“鸡肉贸易大战”。美国要求GATT设置调查组，对欧共体施行报复。由于调查时间拖延过长等原因，美国会对多边贸易体制缺陷担忧加剧，对GATT争端解决机制失去了信任，开始寻求一种有效的自救方法，并扼制外部挑战。301条款就是在这样的背景下诞生，它的初衷是制定一项可以采取单边报复行动的法律。
　　《1974年贸易法》中的301条款将强化单边报复的权利和维持自由贸易体制这对看似矛盾但却内在统一的主张结合在一起，奠定了301条款的基础。国会授权总统对影响美国商业的不合理、不正当的外国法律、政策和做法进行报复，包括中止或撤回贸易协定减让利益，或者对外国的货物和服务施加关税或其他进口限制。法律适用范围包括农业和非农业产品，并给予总统和特别贸易代表很大的自由裁量权，程序上没有时间的限制。同时，国会也指出，并不主张美国完全不顾国际协议而鲁莽的采取行动。
　　1979年，为履行东京回合协议，国会对301条款进行了修订，要求特别贸易代表与外国政府进行磋商，强调通过磋商解决纠纷，使301条款的多边价值得到加强。同时确定了法律各程序的时限，使301调查更具法律的形式性。
　　20世纪80年代初，第二次石油危机导致了20世纪30年代以来最严重的一次全球经济衰退。美国经常项目赤字达到历史最高水平，要求美国政府进行大范围贸易限制的政治压力增大。国会在《1984年贸易和关税法》中再次对301条款进行修订，包括将适用范围从货物贸易扩展到对外投资、服务贸易和知识产权，允许跨领域进行报复，贸易报复权从总统转移给贸易代表，对“不公正的”、“不合理的”和“歧视性的做法”等做了法律解释，要求行政当局在每年10月30日前向国会提交《国家贸易评估报告》等。1985年下半年，里根政府宣布“新贸易政策”，并随后发动了一系列有关不公平贸易做法的调查案。在这种贸易战略的指导下，“互惠”和“公平”带上强烈的美国色彩，301条款内在的单边主义与多边主义的矛盾突显出来。301条款因具有适用范围广，启动门槛低，可以用来挑战外国的法律、政策和实践做法，具有强大的威慑和报复能力等特点，成为美国最有力的单边进攻性的武器。
　　1988年的修订将301条款彻底变成了严格的、程序性的贸易救济法律，虽然仍保留自由裁量权，但更多的是强制性。《1988年综合贸易与竞争法》第1301～1310节是我们现在常说“301条款”的全部内容，包括“一般301”、“特别301”和“超级301”3部分。
　　实践中，约80%的案件涉及贸易纠纷和政策争议，19%涉及知识产权贸易争议、1%涉及贸易自由化重点的确定，对象主要是欧盟、日本、韩国、加拿大等发达国家及中国、印度、巴西等发展中大国。案件几乎都是通过与美方磋商、谈判，最终达成协议或妥协。301条款作为美国头号贸易救济手段的作用十分显著。
　　（二）WTO争端解决机制对301单边主义的制约
　　美国国内对301条款的批评一直存在，301条款在国际上也广受谴责。尽管如此，美国在挥舞301大棒的同时，从未放弃过用301这种极端手段暴露原有国际贸易规则的弊端，并迫使原先对改革并不热衷的国家妥协，这恰恰也是301条款的意图所在。
　　从某种意义上讲，WTO争端解决机制（DSU）的建立的确体现了301条款在推动多边机制建设方面的作用。WTO争端解决机制允许贸易报复，对报复规定了严格的调查、授权和实施要求，在特殊和必要情况下，争端解决机构（DSB）可以授权中止关税减让和其他义务作为强制实施的最后措施，这些都与301条款的核心内容一致，并且更加严格和规范，形成了国际社会共同承认和维护的多边贸易体制的制约机制。
　　WTO成立后，美国会依据《乌拉圭回合协定法》修订了301条款，其中包括承认涉及WTO协议的事项，如果贸易代表认为外国没有履行，那么贸易代表应提交WTO争端解决程序寻求授权。至此，美国也终于将301这只危险的怪兽纳入了WTO争端解决机制的框架。
　　301条款的国际化带来是新一轮单边主义高涨，事实上，美国不可能放弃301条款单边报复作用。1998年11月25日，美欧“香蕉贸易大战”期间，欧盟向WTO争端解决机制起诉美国，要求就301条款的合法性进行裁定。该案受到国际社会广泛关注。1999年1月26日专家组成立，17个世贸组织成员方作为第三方参加了案件的审理。经过9个多月的审理，专家组得出了惊人结论：301条款不违反WTO规则。裁定认为，尽管存在“初步违反”，但由于美国为实施WTO义务曾做出一项“行政行动声明”，表示美国贸易代表应按照现行法律的规定，援引DSU争端解决程序；关于美国在有关贸易协定中的权利被违反或受到否定的任何301条款的决定都应依据争端解决机构（DSB）所通过的专家组或上诉机构报告做出；在专家组或上诉机构通过有利的报告后，应允许被诉方有合理的时间实施报告所提出的建议；在该时间内问题无法解决时，报复应寻求DSB授权。该声明代表行政当局的权威观点，并且得到国会批准，行政当局会在国内和国际方面实施。专家组报告发布后，欧盟和美国对裁决都表示满意。欧盟认为，美国301条款的确受到了其多边承诺的约束，而美方认为，专家组维持了与WTO一致的301条款。
　　
　　二、美国301调查程序及措施
　　《美国法典》第III分章“实施美国依贸易协定所享有的权利和回应外国政府的某些贸易做法”第2411～2420节规定了“301条款”的全部内容。根据301条款的规定，在任何贸易协议下美国的权利被拒绝；或者外国的法律、政策、做法违反贸易协议规定，或与其不一致，或在其他方面拒绝给予美国贸易协议的利益；或者外国的法律、政策、做法是不公正的，加重了美国商业负担，或限制了美国商业，都可以向美国贸易代表申请发起301调查。
　　贸易代表在收到申诉后45天内决定是否发起调查。如果贸易代表决定不发起调查，应公布决定的结果及原因，并通知申诉人。如果作出肯定性决定，决定发起调查，贸易代表应公布申诉的概要，并尽可能为各种意见提供机会，包括举行听证会。如果申诉人要求在作出肯定裁定后30天内举行公开听证，则应在该期限内举行公开听证。美国贸易代表发起301调查后，应与被调查国政府进行双边磋商，要求被调查国政府取消有关不合理或不公正的贸易做法；如果无法达成协议，可对被调查国实施报复措施。如果调查事项不涉及贸易协议，美国贸易代表应在12个月内结束磋商，并做出是否采取贸易制裁的决定；如果调查事项涉及某一贸易协定，在部分特定条件下，美国贸易代表应立即请求进行该协定规定的争端解决程序。
　　
　　三、美对华清洁能源301调查案
　　目前为止，美已经使用了反倾销、反补贴、保障措施、特保和337等各式各样的贸易保护措施，2010年10月15日，应美国钢铁工人联合会的申请，美国贸易代表办公室就中国清洁能源政策和措施发起了中国加入世贸组织以来的首起对华301调查。