简论我国农村土地产权关系变迁:基于两权分离理论的解释

　  内容提要　我国土地产权关系经历了从农户统一占有土地使用权与所有权，到集体经济组织非对称地占有土地使用权与所有权，再到农户占有土地使用权与国家占有土地所有权的变迁历程。在土地国家公有制框架内，频繁地探索与调整土地使用权与所有权的关系及其权利内容，其基本规律和成功经验是农户至少应独立自由地直接占有土地使用权。
　　关键词　土地产权关系　所有权　使用权
　　作为一种最原始、最基础的生产要素之一，土地产权关系一直是一个敏感的政治问题和关键的经济问题。作为一个农业大国，我国历次改朝换代式的革命几乎无一例外地与土地产权密切相关，一个朝代内的历次重大经济发展莫不是从土地产权关系变革开始的。
　　我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等关于土地产权的规定沿用了“两权分离”的理论观点，国家或集体占有土地所有权，表现为对土地的控制、处理、转让、收益征缴与分配等方面，农户占有土地使用权，表现为对土地的承包经营权。我国现行的土地产权制度是通过土地改革和农业合作化运动而逐步建立起来的，在不同形成过程和阶段尽管有不同特点，但始终遵循土地国有的基本目标和原则，不断地调整土地使用权与所有权的产权关系及其权利内容。
　　从1949年至今，我国农村土地产权关系改革的基本历程是，从土地私有制到公有制，并不断提高土地所有权的公有层次，直至实质上的国家公有，土地使用权经历了集中与再分散的过程。按照两权分离理论，本文将我国土地产权关系变迁解释为三个典型模式：土地农户私有制、土地集体公有制、家庭联产承包责任制，并在此基础上分析土地产权关系变革的基本规律和成功经验。
　　一、土地农户私有制：地使用权与所有权统一
　　1949年前，我国农村实行的是封建土地私有制，土地所有权与使用权在地主与农户(佃农)之间分离。地主(包括富农)保留土地所有权，将土地使用权分解成小单元(即分割成小块)，租佃给无地或少地的农户耕种，并收取封建地租。在封建土地私有制下，占农村人口不到10％的地主(包括富农)占有农村70％-80％土地，而占农村人口90％以上的贫农(包括中农)却只有20％-30％的土地。这表明，1949年以前，农村绝大部分土地的所有权与使用权在地主与农户之间完全分离，只有少部分土地的所有权与使用权在农户统一。
　　新中国成立后，颁布了《中华人民共和国土地改革法》，党和政府领导全国农民开展了彻底的土地改革运动。依靠国家机器，通过专政方式，没收和征收了地主(包括富农)的全部土地，建立了以“耕者有其田”为特征的土地农户(农民)私有制，使农民能够自己耕种自己的土地，土地的使用权与所有权在农户(农民)成为统一整体。通过这种革命式的土地改革，农村经济得到了迅速发展。
　　以土地使用权与所有权统一为本质内容的土地农户私有制，与革命的基本目标是一致的，可以说兑现了“革命诺言”，但与国家建设和发展目标及前苏联模式是不一致的。
　　二、土地集体公有制：土地使用权与所有权部分分离
　　1953-1978年，我国建立并实行了农村土地集体公有制。在这种土地产权关系中，国家利用农村集体经济组织模糊的经济性质和政治地位，并以农村集体经济组织为轴心，灵活而频繁地调整土地使用权与所有权之间的关系。一方面，根据公有制发展目标的需要，国家与农村集体经济组织之间不断地划分土地所有权权利内容，并充分利用农村集体经济组织模糊的政治地位，完成实质上的土地所有权国有化；另一方面，依据公有制暴露的现实问题，农村集体经济组织与农户之间不断地划分土地使用权权利内容，并充分利用农村集体经济组织模糊的经济性质，完成实质上的土地使用权集体化。其中，“农村集体经济组织模糊的政治地位”主要表现为，在集体经济组织：生产队(村、组)的领导者任免、所辖范围界定、政治诉求等体现政治权利方面，基层政府机构(如县或乡镇政府)具有绝对的主导权。这就导致土地集体所有权在集体组织与基层政府的博弈过程中逐步实质上国有化；“农村集体经济组织模糊的经济性质”主要表现为，集体经济组织，在土地的管理、规划、监督等问题上很大程度地代表基础政府机构，而在土地的使用、生产、经营等体现经济权利方面，又与农民(农户)争夺决策权和控制权。这就导致土地使用权在集体组织与农民(农户)的博弈过程中逐步集体化。因此，农村集体经济组织模糊的政治地位和经济性质，以及基层政府机构、集体经济组织、农民(农户)的相互博弈，最终形成农村集体经济组织占有土地使用权并与国家分享土地所有权的农村土地集体公有制。
　　从土地所有权与使用权在农村集体经济组织统一的状况和程度，这时期内，农村土地产权关系出现了三个典型阶段：
　　第一阶段(1953-1957年)，土地合作化：土地所有权与使用权统一与集体化。
　　1952年，全国开展了农业生产合作化运动，从成立农业生产互助组，到成立初级农业生产合作社，再到成立高级农业生产合作社，土地农户私有制逐步转变为土地集体公有制。
　　农业生产互助组，是在土地和其他生产资料私有制的前提下，以自愿互利为原则形成的农民集体劳动组织。在农业生产互助组中，土地和其他生产资料的所有权仍属于农户(农民)私有，但土地和其他生产资料的使用权开始部分或全部集中到农业生产互助组织。农业生产互助组织开始对土地和其他生产资料实行统一调配，统一使用。由此可见，我国农村土地产权关系从私有制转向公有制首先是从土地使用权开始的。
　　从1953年开始，农业生产互助组之间逐步联合起来，成立初级农业生产合作社。在初级农业生产合作社，实行土地和其他生产资料的所有权入股，集体劳动、统一经营，以按劳分配与按股分红相结合的方式分配农业收入。这样，土地所有权被分解成两种形态：物质形态和价值形态，物质形态的土地所有权被集中并归属于初级农业生产合作社，而农户私人仅仅占有价值形态的土地所有权，表现为对集体经济组织拥有部分股权；同时，土地使用权在更大范围且更为完全地被集中到集体经济组织——初级农业生产合作社。由此可见，土地使用权与所有权在初级农业生产合作社实现了实质上的统一，从而为土地产权关系的进一步公有化变革做好了准备。