试论土地征用与权利保护

　　3 我国土地征用存在的问题
　　根据以上的理论分析可推测土地征用中存在的根本问题主要是由于公共利益的扩大化导致的征用权滥用以及对被征用人不合理的补偿。我国的土地征用制度形成于建国初期，已越来越不适应市场经济的要求，征地难以及由此引发的一系列社会矛盾要求我们仔细分析当前土地征用中的存在的主要问题并在改革中解决这些问题。我们认为根本上存在着如下问题：滥用征用权《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”也就是说，农用地征用的目的性很明确，即为了满足社会的公共需要。在实际操作中，国家为了进行经济建设也可以动用征用权，将经济建设也归为公共利益的行为，广义化了公共利益的涵义，导致了土地征用权的滥用。我国征地制度脱胎于计划经济时代，带有计划经济的浓重色彩，目前我国的土地征用补偿存在征用补偿范围窄，补偿标准低的现象。新土地管理法确定的农用地征用补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，残地损失和其它间接的损失没有列入补偿的范围。与补偿范围窄同时存在的问题是补偿的标准低。新的土地管理法规定，征用耕地的土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的3倍。土地补偿费以农地收益来计算，并没有反映农地转为非农地的预期收益，失去土地的村集体及村民受益程度低，被征用人的利益在土地征用补偿中没有得到应有的体现。我们在苏南的调查显示，土地征用费用仅相当于出让价格的最低。这样的补偿标准，属于市场外的产物，未得到市场的检验与认同，完全是政府行为的结果在征用过程中，不尊重农民的财产所有权，给农民很低的补偿是产生征地难的主要症结。补偿项目设置不合理，劳动力安置困难我国土地征用补偿项目设置主要包括土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费是对土地所有人的投资以及土地所有权转移的一种补偿和“购买”，地上附着物和青苗补偿费是对土地投资的一种补偿，而劳动力安置补助费的设置是计划经济时代的产物，其实质是一种实物补偿的异化。在计划经济时代，劳动力的就业安置是确保农民生活水平不下降的有效措施。随着现代企业制度的建立，企业有了较大的用工自由，土地征用安置的劳动力容易面临下岗失业的威胁。另外，劳动力安置成功与否，取决于企业的经济效益，如果企业在竞争中被淘汰，则劳动力的生活将面临困难，这与劳动力安置的初始设计目标相背.

　　4 地方政府征地与农民利益之博弈模型构建 1 严格规定土地用权行使的范围
　　《土地法》规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但对公共利益范围的界定宽泛模糊，对于“公共利益”的把握基本上属于行政机关的自由裁量权，使地方政府和官员有更大的可能与更多的机会以此为名来实现自身利益。为此，应完善有关法律和政策，可参照日韩等国采取列举加概括的办法严格限定“公共利益”。国家应尽快制定出详细征地目录，只有进入征地目录的用地项目才能启动征地程序。其它非公益性用地，政府不能动用征地权， 可以让土地需求方与集体土地所有者进行谈判和交易，地方政府作为组织者、协调者以及监督者参与其中，国家通过税费和土地总体规划进行调控。 2 实行土地征用协议制度
　　我国现行的土地管理制度虽然确定了“两公告一登记”的程序，但征地补偿安置主要是由市、县地方政府单方面拟定的， 缺乏与被征地的农村集体组织或者农民的沟通和协调，因而导致征地过程中时常发生冲突。实行和健全政府与被征地农民的协商机制，扩大征地行为透明度和广大农民的参与程度， 将土地征用过程中的一次博弈转变为多次博弈，可以减免政府与农民冲突的产生，达到共赢的局面。为此，可以在征地程序中增加征地协议环节，政府制定征地补偿方案前应与被征地的农村集体组织或者农民进行沟通，并召开村民代表会议广泛征求村民代表意见的内容，让他们充分表达自己的利益，使他们的合法权益得到了相应保障。 3 建立土地仲裁纠纷机构，保障农民在征地过程中的合法民主权利。