试析政府在养老保障中的作为与不作为

　　l、政府干预的公平损失。相对于其它供给机制，政府干预的最大优点在于它能维护社会公平。对穷人进行收入再分配。政府干预的确已改善了许多国家第一代老年人的福利，但“它的再分配能力有时被用来造福于富人而不是穷人，或者在尚未确定是否公平的基础上，就以损害这—代人的利益来帮助另一代人”。富人集团常利用其优势资源展开同政府的博弈，影响公共政策的选择过程和实施过程，而且政府本身作为“经济人”也有其自身利益。甚至出现极权、腐败等偏差行为。因此。政府并不必然会代表公共利益。必然能有效地维护社会公平和老年人的权益。这种情况表明。超出市场作用范围的公平问题。政府未必能很好地解决。

　　2、政府干预中的效率损失。首先。它会影响储蓄，存在“挤出效应”。公共养老保险的政府制度化承诺使个人有条件减少用于退休后的储蓄。减少资本积累，保障水平越高时这种效应越强，从而影响经济的增长。其次，它会影响就业。公共养老保险的受益标准和覆盖面不仅影响到退休职工的流动性。而且与在职职工减少对新的工作机会的选择有关。同时。过于慷慨的受益标准会诱使人们提前退休。造成劳动力的浪费。此外，低效率还表现在政府不当行为导致的多余成本。
　　3、道德风险。在养老保险市场上。道德风险是普遍存在的。政府干预尽管可以通过普遍的强制力在某种程度上规避道德风险，但又会引发更为严重的道德风险。譬如。政府提供的养老保险产权不明。往往免费或价格低廉。容易导致人们过度消费或免费乘车；又因为政府公务员选票动机等原因，容易导致养老保障的过度供给，造成社会资源的浪费。在政府保障下，人们很容易减轻对养老风险防范的积极性，不再进行私人养老投资，即使身体健康也不愿积极工作或提前退休。当养老保障的替代率越高时，这种道德风险越大。法国有报道说。近些年来，未达到退休年龄而提前退休的人约有100万。在中国，1998年1-8月全国共有7l-3万人违规提前退休，从而给政府造成了巨大的财政压力。
　　4、政府机制的局限。与市场机制不同，政府是一个自然性垄断的组织，竞争机制的缺乏直接导致资源配置的低效率。这正如弗里德曼所说的“政府是花别人的钱，为他人办事”。没有产权约束，成本与收益便出现分离，且不存在指导资源配置所需的价格，使政府转移支付的产出与质量缺乏评判的“基准线”和止损机制。其结果是资源的浪费；政府公务员的经济人本性、有限理性，以及在政策制定中存在的“公共选择”过程，使政府行为偏离社会养老保障的公共利益。
　　5、政府能力的局限。养老保障对政府的能力要求甚高，政府是否能促进经济持续发展从而为养老保险准备充足的资金，是否能保证公共养老保险的收支平衡。是否能有效地进行收入再分配，维护社会公平和稳定，是否能促进各类保障机制协调良性发展，等等，这些都将使政府面临巨大的政治风险。事实上，政府的能力与社会的发育程度密切相关。在发达国家，市场机制、企业制度、政府和公民社会都发育得比较完善。在发展中国家和转型国家则不然，表现在：没有—套完善的公务员制度，政府机构之间和社会对于政府的制衡机制没有建立起来，还不存在畅通的信息渠道，也不存在政府与公民对话的有效机制，规则缺乏透明度，政府可供选择的行政手段和政策工具较少，等等。这使得这些国家政府在实现养老保障的目标上面临更多的障碍和困难。
　　四、政府在养老保障中的作为与不作为
　　由以上的分析我们可以得出结论：政府在养老保障中应有所为、有所不为，而有所不为是为了更好地有所为。养老保障的理论和实践表明，政府必须介入养老领域，但又不能包揽过多，它主要应针对社会自治和市场失灵的领域发挥作用。而不应该干预社会自治和市场的有效运行，同时要利用这两个机制的有效功能弥补自身的失灵。概括地讲，政府在养老保障中的作用主要体现在以下几个方面：
　　l、利用特有的合法强制力为养老保障提供一个相对完备的法律环境，即提供养老保障制度及相关的政策法规产品。这是政府在养老保障中所应发挥的最大的作用。政府可以通过合理的制度设计来解决逆向选择、外部不经济、个人短视以及社会性风险等问题；依照法律权限制约养老保障各参与方的行为，使其在法律范围内有效地从事活动；依照法律，政府以程序化、法制化和科学化的方式介入养老保障，避免政府行为对市场和社会自治正常运行机制的损害。
　　2、承担再分配的责任，堆护社会公平，保障老年贫困者的基本生活权益。政府应直接供给最基本的养老保障产品。除了制定有关养老保障的法律法规、确定老年贫困者的受益资格、受益标准外，政府还必须承担基本养老保障的资金实施成本，并在财政预算中保证这部分责任的履行。由于公平产品的固有特点，政府必须防止和惩罚可能出现的“免费乘车人”，并避免养老产品的过度供给。
　　3、促进非正规养老保障计划的发展。中国目前尚处于发展中阶段，但已面临发达国家面临的严峻的人口老龄化问题。在人口老龄化面前，政府一家的力量就更显得有限。这就特别需要政府大力鼓励社会提供家庭养老保障、志愿者及其组织的慈善性养老活动，鼓励市场供给各种商业养老保险，避免政府对社会自治和市场供给的过度干预和挤出效应。在这个方面，政府主要是进行间接调控，包括制定法律，规范各养老主体的行为，创造良好的宏观经济运行环境，实行税收优惠、收入补贴以及其它转移支付等。