浅谈甘肃省农民养老保障的现状与对策

　　〔论文关健词〕农民养老　现状　时策
　　〔论文摘要〕本文在对甘肃省农民养老保阵的现状及存在的问题进行全面分析的墓础上，提出了甘肃省农民养老保津制度建设中急需解决的几个现实问题。
    由于受经济发展水平以及历史文化传统的限制，甘肃省农民的社会保障与城市社会保障相比，不仅建立的时间比较晚，而且项目不全，保障水平也很低。这不仅严重阻碍了甘肃农村经济的发展，而且影响了社会稳定。因此，重视并进一步健全和完善甘肃省农民社会保障制度，不仅对于深化甘肃经济体制改革，而且对于减少社会冲突和矛盾，为甘肃经济的发展创造良好的社会秩序有着极其重要的作用和意义。目前的农民社会保障包括农民养老保障制度、农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度三个方面。本文主要对甘肃农民养老保障问题作一探讨。
    一、甘肃农民养老保障的现状分析
    中国农村率先实行经济体制改革，极大地解放了农村生产力，促进了农村经济的极大发展。随着农民生活水平的不断提高，他们的收人除了满足基本生活需要之外还有剩余，于是就产生了强烈的养老保障愿望。同时，由于生活水平和医疗条件的改善，人口的平均寿命在延长，这又加快了人口老龄化。据1990年的人口普查，我国农村印岁以上老人7 285万，占农村人口总数的8. 2%，并且每年以3%的速度递增。人口学家预计，到2020年我国农村65岁以上老人的比例是14. 0%一17.7%。在中国农村，老人与子女住在一起的比例虽然高达88. 7%，但是收人来源和生活料理依靠老人自己的比例分别是50. 7%和82.2%。可见目前在农村，家庭养老已不占绝对主导地位，很大一部分农村老人的生活缺少必要的保障。特别是实行计划生育政策以后，农村核心小家庭的迅速增加，家庭规模的缩小，进一步弱化了家庭的养老功能。随着经济的发展，农村人口跨地区或者向城市迁移的速度和规模在不断上涨，而迁移者大多数是青壮年人口，这在一定程度上又加速了农村的人口老化。所有这些情况都使得农村老年人口的生活保障成为一个突出问题。
    作为西部落后地区的甘肃省，由于农村人口比例相对较高，城市化水平较低，农民养老保障制度与全国相比，不仅水平低，而且面临的问题更为复杂。具体分析如下:
    (一)甘肃农民的养老存在很多现实困难
    甘肃省属于一个农业省份，有2 000多万农民，占全省总人口的80%，农民养老是甘肃农民社会保障制度的重要组成部分。目前甘肃省农村老人的主要生活来源是家庭赡养和土地收人。在农村经济体制改革，农业经济结构调整，实行计划生育后，这两种养老保障方式不论是在保障能力和保障的可靠性上，都发生了一些变化。
    一是家庭赡养方式的变化。一方面，实行计划生育后，甘肃省的家庭结构发生了变化，出现了小型化、核心化的趋势，在甘肃农村一些地方形成“4-2-1”的家庭结构，一对夫妇要供养4个老人，不论是目前的家庭收人，还是夫妇能够用于赡养的精力和财力，都难以满足老年人的养老需求。据统计，1982年，甘肃省家庭平均规模(人/户)是4. 83人，经过10多年的发展，到1998年减少为3. 93人，家庭人口和劳动力的减少，也意味着家庭收人的减少，赡养老人能力的降低;另一方面，随着社会经济的发展，年轻人价值观念的变化，老年人独立意识的增强，都使老年人不愿意依附年轻人来养老。这些因素综合作用的结果是甘肃农村家庭养老的功能弱化。
    二是土地保障方式的变化。实行土地家庭承包责任制后，土地既是农民的生产资料，也是其生活资料。根据土地政策的规定，承包土地的农民去世前，一直拥有土地的使用权，可以依靠土地收人解决一部分老年人的生活来源。问题是，近年来农业生产资料价格不断上涨，土地的投人产出比不断下降，加上人均耕地面积小形不成规模效应，在许多地方农民种地不仅不能获得维持生活的收人，甚至出现了亏损，很多农民不愿意种地，土地的转租、转包也存在困难，农民年老丧失劳动能力后，想依靠土地收人养老风险较大。
    (二)甘肃农民增收形势严峻，经济基础制约农民养老社会保障的建立
    从甘肃农民养老保险制度改革的经济基础看，农民投保上的经济承受能力有限，要实行普遍投保和社会统筹还有较大困难。据一份调查资料显示，在未参加社会养老保险的农民中，42. 3%的人是因为感到没有余钱而没有参加社会保险。在目前的农村社会保障体制研究中，对于农民的收人评价往往同时存在或高或低的认识，这主要是由于研究者对农民纯收人的认识存在偏差。根据笔者对“余钱”的理解，农民并非根据其纯收人决定其非必需消费，而是根据其剩余尤其是货币剩余决定吃、穿、用、住以外的消费。近几年甘肃省农民收人增长率不高，绝大多数农民收人有限，收支相抵后能够真正用来积累的剩余收人很有限，而在未来消费支出上的不确定性和风险性却趋于增加，子女教育、医疗支出都在明显增加，这就导致农民个人几乎没有投保的经济能力，从而成为制约甘肃农民养老保障问题的负面因素。同时，由于甘肃大多数县、乡财政状况不佳，使得政府没有财力安排农民养老保障资金。

    (三)对农民养老社会保障问题的重要性和必要性认识不足，全社会对农民养老社会保障的责任划分不明确
    从社会方面来看，甘肃社会各个阶层对农民养老社会保障制度的构建重视不够，对改革的思想准备不足，农民投保的热情不高。中国城乡和工农的巨大差别，使得民间有“跳龙(农)门”之说。人们向往城市，希望改变农民身份，其中一个主要原因就是城市人一生的生活，尤其是老年生活有保障，而农民养老没有保障。造成农民养老没有社会保障的原因是多方面的，既有历史的原因、经济发展水平的原因，也有政策方面的原因，其中政策方面的原因不能不说是目前农村养老社会保障发展缓慢甚至停滞不前的一个重要原因。以农村养老保险为例，1995年至1998年间是农村养老保险搞得最火热的几年，农民参保的积极性非常高，但是到了2000年参保人数急剧下降，这其中除了农保资金没有得到很好管理、各级政府对农村社保工作不够重视等因素外，主要是因为1999年国务院有关部门下发了《关于目前尚不具备普遍推广农村养老保险的条件》的文件，导致农村社保工作大幅度下滑。究其原因，还在于对农民和农民利益的忽视和轻视。尽管最近几年党和政府对“三农问题”很重视，但对农民的社会养老依然未提上重要议事日程。就甘肃而言，由于受国内大环境的影响，长期以来将农民养老保障排除在正规社会保障制度之外，全社会对农民养老保障担负的责任，尤其是各级政府应担负的责任没有认真研究，导致农民养老保障缺乏理论指导。
    (四)农民养老社会保障机制不完善，搜盖面窄
    甘肃省农民养老社会保障制度虽取得了一些进展，但面临的形势仍然十分严峻。概括地说，甘肃农民养老保障制度面临三个重大挑战:从长期看，要解决甘肃农村人口老龄化造成的一系列社会经济问题;从中期看，要减轻计划经济转向社会主义市场经济带来的巨大社会震动;在近期，则要考虑如何根据国家政策制定切实可行的农民增收政策，以保障甘肃农村经济的稳定增长。这三个问题往往交织在一起，如何根据轻重缓急妥善安排解决，既解决好当前的紧迫问题，又完善制度和机制，以利于长远发展，是决策的难点与关键。具体说来，当前甘肃农民养老保障机制方面存在的突出问题是:其一，农民养老基本保险制度改革不到位，覆盖面太窄。如我们还未真正建立起养老金保值增值的令人信服的机制。如果养老保险基金没有安全可靠的保值增值机制，那么大家宁愿将钱投人银行储蓄而获取更加安全的回报。在这种情况下，自愿投保很难推行，而强制性投保又很难长期推行下去;其二，农民养老社会保障立法滞后，现有的法规立法层次不高，扩大覆盖面的法律约束力不强。在农村，大多数人不愿参加养老社会保障，主要靠社会保险机构的工作人员“说破嘴皮、跑破鞋底、撕破脸面”去做工作，这与一般市场经济国家通过立法强制推行社会保障的力度相差甚远。
    二、完善甘肃农民养老社会保障制度的对策建设
    目前我国还没有在大范围内解决无固定收人社会群体的社会养老保障问题的成功经验，即使在发达国家，农民社会养老保障制度的确立也比有雇佣关系的雇员晚得多。这是由社会养老保障制度自身所具有的风险性所决定的。因此，在甘肃省这样一个农民占人口绝大多数的西部落后省区，对建立农村养老社会保障制度更应该慎之又慎，否则将会带来不堪设想的后果。笔者以为，要积极推动甘肃农民养老社会保障制度的建设必须做好以下几方面的工作:
    (一)加强对甘肃农民养老保障制度的理论研究，切实重视农民养老的社会保阵工作
    农民养老社会保障理论研究在我国仍然很欠缺，这已成为制约农民养老社会保障实践的一个突出问题。为了更好地开展农民养老社会保障，加强对农民养老社会保障的理论研究已刻不容缓。这就要求我们必须狠下功夫，从历史的、现实的角度对农民养老社会保障的理论进行立体研究。与此同时，必须根除各种错误思潮，如长期以来在学术界，有人以发达国家的社会养老保障发展历程来说明我国目前农村养老社会保障的状况是符合社会保障发展的一般规律的。他们指出，工业化一般经过以农养工阶段、工农自养阶段和以工养农阶段。只有当工业化水平处于第三阶段，经济水平总体较高时(人均GDP 2 000美元以上)，才有条件建立农村社会养老保险制度。我国目前处于工业化发展的中期，不发达地区处于以农养工阶段向工农自养阶段过渡时期，建立规范的农村养老社会保障制度的条件还不够成熟。诚然，经济发展水平是社会养老保障制度建立的基础和前提，没有雄厚的物质基础，不可能建立像发达国家那样健全完善的农村养老社会保障制度。而我们现在需要讨论的是，在落后国家或地区，农民有没有权利获得社会养老保障的保护?我们能不能基于我国目前处于工业化发展的初期阶段或者中期阶段，而放弃对农民养老的社会保障保护?在经济较落后的甘肃有没有必要研究农民养老社会保障问题?从理论上对这些问题给予论证，对于澄清人们在农民养老社会保障问题上的模糊认识，重视并进而积极推动甘肃农村养老社会保障事业，是非常必要的。众所周知，获得社会保障的保护，是《宪法》赋予农民的一项权利。我国(宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”显然，这里所说的公民也包括农民在内，农民也应该像城市居民一样，在年老时，有从国家和社会获得物质帮助的权利。如果过去我们把这段话理解为在农民处于困境时由国家或者社会向他们提供定期或不定期的社会救济的话，那么在我国民主和法治建设有了较大发展的今天，我们就应该把它理解为，农民作为人，与城市居民一样，也能够在年老丧失劳动能力时获得国家向他们提供的社会保障保护。至于养老社会保障待遇标准的确定，是另外一个问题。在这里首先要解决的是，必须将农民养老社会保障作为甘肃省社会保障制度的组成部分，哪怕给予最低限度的待遇。因此，面对甘肃农村经济的发展变化与现实需求，我们必须坚定不移地推进农民养老社会保障制度的改革，一方面要建立有政府组织和管理以及财政投入的农村养老社会保障制度，另一方面要建立严格高效的养老保险基金管理运行机制，从而尽快构建一个没有漏洞和使人在年老时免于绝望的社会保障安全网。这个安全网的构建既是保护规模庞大的社会弱势群体并尽可能地使农村老年人免于贫困的基本保障，也是促使甘肃社会经济全面健康发展的必由之路。