当前国内区域合作组织的困境与出路
[摘要]国内区域合作组织的出现是基于地方政府解决跨行政区公共问题和提高区域治理绩效的需要，而相关各方也能够从中获得合作收益。但由于权威来源层次过低、缺乏组织执行力和相应的保障机制，国内区域合作组织也面临着困境。所以，要改革现有的合作组织，使其由区域利益协调机构逐步转变为区域政府职能整合机构、由关系型软性管理体制逐步转变为实体型硬性管理体制。理想的区域合作组织应当是法治化的准行政机构，具有完整的组织机构体系、规范化的领导管理关系和良好的运行机制，同时，其行政管理权限应该是有限的。
[关键词]地方政府；政府间组织；区域合作。
近年来，随着区域一体化进程的快速推进，我国的区域合作组织呈现出蓬勃发展之势。综观国内现有的区域合作组织，可以发现，这些合作组织基本上都是在一定地域范围内由多个相同或不同行政级别的地方政府基于共同需要而自发成立的区域性协调机构。然而，在既有的体制之下，这些区域合作组织是否能够真正发挥作用呢？它们在实际运作中面临着怎样的困难？又该如何对其进行优化？本文拟对这些问题予以探讨。
一、成立区域合作组织的初衷。
一般来说，同一区域内不同地方政府之间成立合作组织主要是出于以下考虑：
（一）解决跨行政区公共问题。
在经济区域化发展进程中，跨行政区的经济社会事务也越来越多，由此也就提出了加强地方政府协作的要求。需要地方政府共同解决的区域性公共问题和公共事务主要有三个方面。一是区域统一市场的培育和各地方利益的协调。改革开放以来，我国各地方政府为追求经济增长而展开了长期的激烈竞争，这种以政府竞争代替市场竞争的发展方式，虽然为地方经济发展奠定了一定基础，但同时也导致了许多不良的经济社会后果。
因此，亟需在协调各方利益的基础上，打破行政区划对市场要素流动的限制，在更广阔的地域范围内统一配置经济资源。二是生态环境的保护和治理。市场主体在追求利益的冲动中往往会对自然资源进行掠夺式开发或无视生态环境的价值而肆意排放工业污染，但是，区域内的生态环境是一个整体，一个地方生态环境的恶化必然会影响到周边地区。[1]流域污染、大气污染、沙尘暴、酸雨等环境问题的日益严重，使得人们开始认识到单个地方政府无力解决区域性生态环境问题，必须引入“整体政府”的思维进行“整体性治理”。
三是基础设施的建设和维护。在行政分割的状态下，同一区域内不同行政区的基础设施重复建设导致了严重的资源浪费，一方面是机场、码头林立却利用率不高；另一方面是“断头路”、“断头桥”随处可见。实际上，水利工程、交通设施、电力以及通信工程等大型基础设施应该是区域共享的，这些大型基础设施的规划、建设、管理和维护应当由区域内各个地方政府共同参与。
（二）提高区域治理绩效。
区域治理，不是单靠地方政府间的参与就能完全实现的，还涉及到治理的绩效问题。所谓区域治理绩效，是指各治理主体共同解决区域公共事务的业绩、效率和效益。显然，降低管理成本是提高区域治理绩效的题中之义。我国是世界上政府管理成本最高的国家之一，但是，高昂的管理成本却未必一定能带来良好的管理效果，即使可以，也应该考虑投入产出比的问题。区域治理同样如此。在区域治理中，“九龙治水”却收效甚微，甚至演变成“无龙治水”的情况并不少见，太湖蓝藻暴发就是明证。所以，提高区域治理绩效的最好选择是成立专门的区域合作组织。从国际经验来看，这种治理方式在区域治理中有着广泛运用，例如，美国在20世纪30年代就成立了州际石油委员会、州际卫生委员会、州际水污染处理委员会等州际机构，后来又扩展到教育、信息、鱼类保护、废物利用、交通及税收征管等许多领域。[2]让区域合作组织成为区域治理主体至少有两方面的好处：降低治理成本和提高治理专业化水平。合作组织用成本分摊的方式把各个地方政府相应的行政支出集中起来，可以达到“1+1＞2”的效果，而组织成员间的相互制衡和监督，又能够保证管理经费不会被滥用和浪费。另外，合作组织的成员由各个地方相关部门的工作人员共同组成，他们大多是具有丰富实践经验的一线工作者，通过交流学习，可以互相借鉴，从而提高整个组织的管理能力和专业化水平。
（三）分享“合作收益”。
从某种意义上来说，区域发展的过程就是区域合作不断增多、不断深化的过程。区域内各个地方之所以会选择合作，是因为合作能够带来收益。这种合作收益与传统经济学中的竞争收益有着本质不同。竞争与合作，都可以看作是基于理性选择的行为结果，但是区域经济一体化进程中的地方政府间关系却明显存在着从竞争到合作的演化轨迹。当然，地方政府间合作关系的出现是需要具备一定条件的。只有当单个地方政府必须借助合作才能获得收益或者通过合作可以产生更多收益的情况下，合作行为才可能出现。在区域治理中，地方政府间的合作关系主要有三种类型，即为了避免霍布斯状态的“共处共生”型合作、互通有无的“互惠互利”型合作和提高区域整体福利水平的“共创共享”型合作。[3]不管哪一种合作，都可以让各方从合作中获得额外收益。这种收益既包括有形的收益也包括无形的收益，既可以是物质收益，如商品贸易往来的经济效益，也可以是非物质收益，如合作组织发起者得到中央政府的褒扬等。此外，地方政府间的合作还可以使上级政府和区域内的企业、居民受益。上级政府可以把一部分公共职责和管理权力移交或授予区域合作组织，从而有利于精简机构、提高政府工作效率，实现事权和财权更为合理的分配。同时，上级政府也能够避免成为某些社会矛盾的焦点，尽可能地保持一种超然的地位。而对于企业和居民来说，地方政府合作所产生的“产业同筹、交通同网、信息共享、市场同体、旅游同线、环境同治、科教同兴”效果，也能够让绝大多数人都享受到合作所带来的好处。
二、当前国内区域合作组织面临的困境及成因分析。
（一）区域合作组织存在的问题。
我国的区域合作组织虽然发展较快，在许多方面都取得了一定成效，但同时也还存在着不少问题，限制了其作用的充分发挥。
1.权威性不足。
权威作为一种至关重要的政治资源，对区域发展起着关键性的影响作用。没有足够的权威支撑、缺乏权威性，是当前国内区域合作组织面临的共同问题。主要表现为：第一，地方政府间合作组织的设置缺乏法律依据。目前我国法律体系中的《宪法》和《地方组织法》只对中央政府和地方政府的职能作出了相关规定，并没有涉及到区域合作组织，更没有类似美国联邦宪法中关于州际协定的条款。尽管后来出台的《反不正当竞争法》和《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》等一系列规范地方政府行为的条例和法规中也涉及到了区域协调问题，但是操作性、实践性较差。第二，区域合作组织在一些地区只得到了地方领导的有限认可。例如，在首都经济圈列入国家“十二五”规划之后，不少城市都期望看到北京在加强区域合作方面的明确信号，但在2011年5月27日召开的环渤海区域合作市长联席会第十五次会议上，作为环渤海地区中心城市的北京市却只派出了合作办公室的代表出席，[4]
北京高层的缺席和北京代表的消极回应，使得会议的不少议题都难以取得实质性进展。
2.稳定性不高。
我国区域合作的组织建设目前还处于起步阶段，许多区域合作组织具有临时性的特点，组织形式不够严谨，稳定性较差。主要表现为：第一，正式的合作机构缺失。现有的合作机构大多下挂在政府的某一职能部门，例如，长三角城市经济协调会联络处设在上海市政府合作交流办公室，长株潭经济一体化协调领导小组设在湖南省发改委之下，环渤海市长联席会的办事机构设在市政府经协办，这些机构易随所属部门的变迁而消亡。
第二，合作组织多为精英推动型，例如，粤赣湘红三角经济圈的倡导者为全国政协副主席霍英东、泛珠三角的倡导者为广东省省长黄华华，这种区域合作具有较强的人治色彩，易随领导职务的变动而变化。第三，合作组织的成员具有不稳定性。例如，湘桂黔渝毗邻地区经济技术协作区中的柳州市和张家界市就曾经退出过该区域合作组织。
第四，开展合作活动缺乏规律性。例如，杭州、湖州、嘉兴、绍兴四地于2008年建立了联合环境执法机制，并在当年开展了9次联合执法检查活动，但在2010年该活动却只开展了2次。[5]
3.实效性不大。
议而不决、决而不行，是区域合作组织存在的普遍问题。有学者对1992年~2005年长江三角洲区域经济一体化所要解决的重要议题与1982年~1984年上海经济区所要解决的有关区域经济一体化的重要议题进行对比后发现，这两个阶段有关区域经济一体化的重要议题并无太大差别。[6]此种现象，发人深省。整体看来，尽管近年来我国的区域合作发展很快，但合作成效大多体现在贸易、旅游、劳务等领域，而诸如产业同构、重复建设等问题却始终没有太大改观，甚至在有些方面还存在倒退的倾向。各个地方政府虽然都认识到了存在的问题但却没有去解决，而且有的地方政府仍然为了自身利益而继续大搞地方竞争。东北经济区内四大城市的区域性金融中心之争就是一个很好的例子。东北地区金融业基础最好的是沈阳市，人民银行主管东北三省金融的分支机构都设在沈阳，但在2009年，哈尔滨、长春、大连三市的主要领导先后提出要将各自城市建设成为区域性金融中心，并相继出台了一系列促进金融业发展的措施，[7]大有在政策上与沈阳一比高下的味道。
（二）导致区域合作组织困境的原因分析。
导致上述问题的原因是多方面的，既有历史因素的影响也有现实条件的阻碍，既有制度性缺陷也有人为的干预。归纳起来，主要有以下几点：
1.区域合作组织的权威来源层次过低。
区域合作组织的权威来源主要有三种：法律法规的相关规定、上级政府的授予、地方领导书面或口头的承诺。权威的来源不同，其强度和可持续性也就不同。首先，从法律规定性来看，经由法律授权的组织才具有高度合理合法的权威，这种组织的权威也具有较强的可持续性，但由于区域合作组织尚未被我国的法律体系所认可，所以，也就失去了最强有力的权威支撑；其次，从上级政府的授予情况来看，在一省范围内的区域合作组织都在不同程度上获得了省级政府的支持，如珠三角、武汉城市圈等，但这种由上级政府授予的权威会因为上级政府发展战略的变化而改变，可持续性较差，长株潭地区“一体化———反一体化———重新一体化”的发展历程就是很好的证明；最后，可以发现，目前大部分地方政府间合作组织的权威其实都是源自各地方领导人的承诺，尽管书面承诺比口头承诺要更具有权威性，但这种承诺的可信度毕竟是因人而异、因时而异、因事而异的。所以，在区域合作中出现个别地方领导在联席会议上大唱合作的高调、回去后却继续搞竞争，或者“有利就合作，无利就翻脸”的情况并不奇怪。区域合作组织的权威来源层次太低，必然会影响对组织成员的约束力和合作协议的实施效果。