论韩国粮食补贴政策的演变及启示

　　论文摘要：随着国内粮食生产、消费和贸易状况的变化，韩国的粮食补贴政策由购销倒挂转向直接补贴。总体看，韩国以实行对国际贸易扭曲程度较高的黄箱政策实现了大米消费完全自给。本文在对韩国粮食补贴政策的演变及政策效果分析评价的基础上，提出加强农业基础设施建设，保障粮食安全、利用WTO规则建立符合国情的农业补贴等政策建议。
　　在建国后的20多年时间里，韩国出现了经济发展停滞不前、城乡居民收入差距不断扩大、粮食持续短缺等问题。为改变落后的农业国状况．韩国从1960年开始实行工业化。在随后的30多年时间里，韩国经济持续快速增长，人均GDP从1962年的87美元增加到1996年的10548美元，2006年进一步增加到18340．76美元。1996年韩国加入经济合作与发展组织(OECD)。从1960年至今，在经济总体持续增长的同时．农业增加值在韩国GDP中所占的份额持续下降：从1960年的36％下降到2008年的3．2％。
　　一、粮食补贴相关政策的产生及其演变
　　1．粮食补贴相关政策的产生
　　(1)大米补贴政策。大米是韩国民众消费主要的粮食品种，大米补贴政策是韩国粮食补贴政策的核心。建国之初，由于经济落后使得韩国政府对农业没有任何补贴。到20世纪60年代末，在经历了近10年的工业化发展，韩国经济持续快速增长，政府财政不断积累；为解决持续困扰韩国发展的粮食短缺问题，从1968年开始韩国对大米实行购销倒挂制度．即政府高价从农民手中收购大米，廉价供应给城市居民，差价由政府补贴。补贴差价的费用来自《粮食管理法案》(1970)基础上建立的粮食管理基金。购销倒挂补贴政策的实施揭开了韩国粮食补贴政策的序幕。
　　(2)生产资料投入补贴。随着韩国工业化、城镇化的推进，大量农村居民向城市转移。1967--1971年期间，韩国平均每年有60万农业劳动力离开农业；在这段时间里，韩国农户数量减少了2．6万户，农业出现了劳动力短缺。为解决劳动力短缺问题，从1972年开始韩国政府鼓励农户购买农业机械，对购买农业机械的农户给予低息贷款等补贴。这一政策的实施不仅及时解决了农业劳动力减少的问题，同时由于农业机械的普及提高了农业生产效率。1972年韩国农户拥有耕耘机2．5万台．打谷机7．5万台。1978年，韩国农户拥有耕耘机12．5万台．比1972年增加400％；打谷机13．2万台，比1972年增加76％(OECD，1999)。
　　另外，为提高粮食单产水平、增加粮食产量，从2O世纪7O年代起韩国政府对购买化肥、杀虫剂的农户给予补贴。具体补贴方式是：政府委托农业协同中央会(简称农协，NACF)从生产厂家购买化肥和农药，然后低价销售给农民，差价由政府财政支出。这项补贴政策的出台使得韩国的化肥和杀虫剂的消费量快速递增：1970年韩国消费氮肥35．6万t、钾肥8．3万t、磷肥l2．4万t；1990年消费氮肥56．2万t(比1970年增长58％)、消费钾肥28．6万t(比1970年增长242％)、消费磷肥25．6万t(比1970年增长106％)(OECD，1999)。化肥、杀虫剂等补贴政策的实施．一方面促使韩国粮食作物单产水平显著提高，另一方面使韩国在20世纪9O年代成为世界上单位耕地面积化肥和杀虫剂施用量最多的国家之一。
　　(3)加强农业基础设施建设。
　　作为20世纪70年代粮食增产计划的一部分，1971--1981年韩国政府开展了大规模的农业基础设施建设。建设的工程包括：重新规划韩国最大的4条河流周边的耕地(该面积占韩国耕地总面积的54％)、加强农田水利设施建设、改造旧的灌溉系统、开垦耕地等内容。农业基础设施建设的大力开展促使韩国到1976年新增耕地3．1万hm2,增产大米6．3万t；截至1981年。韩国重新规划耕地12．2万hm2，超过l0．2万hm2的耕地配备了灌溉设施(OECD，1999)。与此同时，针对工业化和城镇化不断侵占耕地的现象，1972年韩国颁布了《耕地使用与保护法》，对非农用地实行严格限制。

　　2．粮食补贴相关政策的演变
　　(1)购销倒挂补贴政策的调整。韩国实行购销倒挂的补贴政策以来，农户种植大米的积极性显著提高，大米产量持续增加：1971年大米产量为400万t，自给率82％：1976年大米产量达到521万t，首次实现完全自给(OECD，1999)。消费方面，随着人均收入的不断增长、市场上食物种类的丰富。从20世纪80年代开始韩国国民人均大米消费量出现下降的趋势。与此同时，购销倒挂补贴政策在实施的20多年里对韩国财政带来了极大的负担【截至1993年年底，粮食管理基金的赤字达到8．7x104亿韩元(100韩元约合0．58元人民币)。其中因补贴大米种植农户造成的赤字占88．5％】。
　　迫于巨额补贴负担的压力，1993年韩国政府对购销倒挂补贴政策作出调整。具体调整方式是：政府在向市场出售收购来的大米时，委托农协建立销售投标机制，按照投标确定的销售价格出售大米：政府委托农协向大米种植农户支付政府收购价与投标销售价之间的价差补贴及其他成本。1994年韩国废除粮食管理基金，建立强化粮食库存基金，决定由该基金承担粮食管理基金的债务：另外，韩国政府设立粮食管理特别账户负责差价补贴。购销倒挂补贴政策的调整将以前完全依靠政府财政补贴农户转变为依靠政府和国内消费者共同补贴农户。
　　(2)直接支付政策的产生。1995年WTO成立后，为降低因履行WTO《农业协议》对本国大米市场的冲击，韩国决定推迟l0年实施大米关税化(即：从2005年开始实行大米关税化)，同时承诺在1995--2004年期间扩大大米的进口量，具体是：1995年进口大米的数量为基期(1988--1990年平均)韩国大米消费量的1％，2004年进口大米的数量为基期消费量的4％。然而，到了2004年，为了继续保护国内大米市场，韩国再次提出推迟10年实行大米关税化，并承诺：从2005--2014年韩国每年多进口大米2．03万t。另外，为履行WTO《农业协议》要求韩国降低综合支持总量(AMS)~的义务(要求2004年韩国的AMS要比1995年下降13．3％)，从2000年开始韩国逐步降低对大米的补贴水平。
　　2004年之后，为履行WTO新一轮降低AMS的要求，韩国政府对大米补贴政策进行改革：废除购销倒挂补贴，开始采用直接支付，该政策从2005／06年度开始实施。直接支付政策包含固定支付和可变支付两部分：固定支付的条件是l998—2000年期间在政府登记的耕地里种植水稻；2005年固定支付的标准为60万韩元／hm2；从2006年开始固定支付的标准提高到70万韩元／hm2,2006年韩国政府执行固定支付的稻田面积达102．4万hm2．固定支付总支出7168亿韩元。可变支付的条件是当前在政府登记的耕地里种植水稻：可变支付的标准根据市场价与政府目标价之间的差额再乘以耕种面积来计算。2005—2007年政府制定的目标价为2126韩元／kg(2．225美元／kg)；2005年执行的可变支付标准为95．83万韩元/hm2,2006年下降为45．98万韩元／hm2。直接支付政策的实施标志着韩国的粮食补贴政策开始由市场价格支持向直接支付的方向转变。
　　(3)调整农业结构，提高农业竞争力。20世纪80年代末，迫于欧美等国要求开放国内农产品市场的压力不断增强，韩国逐步开放国内农产品市场。为减少由于开放市场对本国农业的冲击,从1989--1994年韩国政府相继制定了3套“调整农业结构、提高农业竞争力”的综合计划，具体内容如下：①1989年4月韩国政府提出了“农村和渔村的综合发展措施”作为第一套综合计划。这套计划提出了建立耕地管理基金,改善农、林、渔业生产结构；增加农户非农收入渠道：规划农村住宅区：建立农业公司制度；促进农产品、海产品加工业的发展；促进农产品出口产业发展等措施。②1991年韩国政府提出了“调整农村和渔村结构的措施”作为第二套综合计划为确保农业结构调整工作的顺利开展,1991年韩国政府计划在10年间(1992--2001)投资42x104亿韩元改善农业基础设施,提高农业竞争力。③1994年韩国政府提出了“农业政策改革,促进农村和渔村发展的措施”作为第三套农业综合计划。另外，韩国政府从1994年开始新征一种“农村发展特别税”来支持农业产业调整。10年间(1992—2001)共征特别税15x104亿韩元1998年韩国政府提前完成了1992年制定的“调整农业结构，提高农产品竞争力”的42x104亿韩元投资计划(比预计的结束期2001年提前了3年)。与此同时，1998年韩国政府新投资45x10亿韩元继续加强农业基础设施建设，促进农村发展。
　　(4)取消化肥补贴，增加环境友好型生产补贴。随着韩国民众对农产品质量安全意识的提高。1993年韩国政府制定了“病虫害综合防治”和“养分综合管理”计划，开始降低单位面积化肥和杀虫剂的施用量。从1996年开始,韩国政府降低了施用化肥的补贴标准,2005年彻底取消化肥补贴。

　　与此同时,韩国政府鼓励农户减少化肥和农药的施用量，采取环境友好型农业生产。从1999年开始，韩国政府对执行环境友好型农业生产的农户给予直接支付补贴。2006年的补贴标准为：每公顷旱地补贴52．4万～79．4万韩元，每公顷稻田补贴21．7万～39．2万韩元；2006年韩国政府共发放“环境友好型”农业生产补贴114亿韩元。
　　5．鼓励老龄农民退休,促进土地流转。为应对农业劳动力老龄化、促进土地流转，从1997年开始韩国政府对提前退休的农民实行直接支付补贴政策。具体的政策内容为：年龄超过65岁的农民．如果愿意将自己的耕地出售(或出租5年以上)给全职农户，他们将有资格获得来自政府的直接支付补贴，补贴标准为每月每公顷耕地可获补贴25万韩元，补贴时间为10年(OECD，2009)。
　　二、韩国粮食政策支持水平及效应评价
　　1．粮食政策支持水平变化情况
　　WTO成立之后，为履行WTO《农业协议》降低综合支持总量(AMS)的义务，韩国政府对农业补贴政策进行调整，降低市场价格支持(MPS)水平。因为MPS政策的实施会导致该国相应农产品种植面积扩大、产量增加，WTO认为MPS是对农产品生产和农产品国际贸易造成扭曲最严重的农业政策。
　　以对大米的补贴为例，1986--2004年韩国政府对大米的MPS是韩国大米补贴政策的全部内容；从2005年开始韩国对大米种植农户实行直接支付的补贴方式，2005—2007年MPS占韩国大米补贴总金额的比重出现了下降的趋势(图1)。另外，从图1可以看出：1986--1993年韩国政府对大米的MPS占大米种植农户收入的比重持续增长，1993年达到峰值89．5％。造成这一现象的主要原因是：1993年之前韩国一直执行的是政府既制定高收购价、同时又制定低出售价的购销倒挂补贴政策，补贴力度相对较大。1994年韩国调整了购销倒挂补贴政策，因此1994--2007年韩国对大米的MPS占大米种植农户收入的比重出现降低的态势：1994年为80．8％，2007年降为68．8％。然而，从韩国对大米MPS的绝对数额看，1986-2000年大米的MPS持续递增：1986年为40101亿韩元，2000年增加到88468亿韩元：2001--2004年大米的MPS出现小的波动；随着2004年韩国政府废除购销倒挂补贴政策，采取固定支付和可变支付的补贴政策，2004—2007年韩国对大米的MPS出现了下降的趋势，2004年为76199亿韩元，2007年下降到55940亿韩元。