利益集团博弈与中国电信业的改革和发展
电信业垄断的负效应和政府对电信业管制的某种程度的失灵，促使利益集团在中国电信的改革进程中起了推动作用。在某种意义上可以说，正是利益集团的相互博弈推动中国电信业改革不断深入，表现出了不发达市场在转轨过程中由于分利集团的崛起和参与，给改革带来的正面效应。
一、贝克尔模型与利益集团分析
在管制经济学里，贝克尔模型聚焦于利益集团的相互斗争对管制政策的影响。贝克尔认为，管制的实质是利益集团之间的竞争。他以均衡理论为基础，通过建立模型，得出在总影响力一定的情况下，管制活动由各个利益集团的相对影响力决定。利益集团所施加的相对压力决定了政府的管制政策。因此，管制主要是用来提高更有势力的利益集团的福利。贝克尔还认为，能改善福利的管制政策更有可能被执行，受市场失灵影响的产业会有较大的压力实施管制。哪里有市场缺陷，哪里就有来自管制的潜在收益。获益集团因为有更大的获利潜力以至于它们会动用更多的压力，管制的受害集团则因较低的净损失而不会蒙受更大的损害，一般说来它们将动用较少的压力来反对管制。
何谓利益集团?曼瑟尔·奥尔森认为，为实现某种特定的群体利益而采取集体行动的组织就是利益集团（1995）。利益集团是介于国家与个人的活动范围之间的组织形式，是一些具有共同目标和倾向的人的组合，他们积极采取有计划的行动，以影响政府官员和公共政策。共同的目标是集团组织和协调各成员活动的动力和诱因。因此，利益集团的实质在于最大限度地追逐特殊利益。
利益集团的起源和行动的深层原因在于个人的逐利天性和对于手段的理性选择。马克思说过，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益息息相关”①。当某个利益集团为稳定和改善其成员的地位和收入状况时，其他利益集团也会积极行动。利益集团之间的这种竞争关系，对政策过程有着特别重要的影响。政策制定过程就是集团斗争对政策施加压力从而使政府不断做出反应的过程－－通过协调、妥协、讨价还价制定一系列有关政策。因此，政策选择主要受制于一个社会利益集团之间的权力结构和力量对比。当影响政策的利益集团的相对重要性发生变化，政策目标的选择也会因此随着时间的改变而改变。利益集团的同时存在和相互制衡，在事实上起到了有效的纠偏作用。
我国目前正处于由传统的计划经济体制向市场经济体制的转轨过程中，这种转轨势必导致经济市场化、政治民主化和文化多元化。市场经济推动了社会分工的精细化、专业化，引起了利益的分化和利益结构的振荡，导致新的利益结构、利益组织和利益群体的出现，利益主体之间的竞争成为实现和满足各自利益的主要方式。“转轨好比分家。这个比喻不能狭义地只理解为公共资产的量化到个人。实质上计划经济就是‘交易权利’高度集中于计划者的经济，而市场经济则是交易权利高度分散的经济，因而由前者向后者的转轨，不管形式上有没有‘分配式私有化’的程序，实际上都意味着交易权利的分配”②。改革的过程意味着交易权利的再分配过程，各利益集团都想多得一份，因此利益集团之间的利益冲突就无法避免。随着渐进式改革的日渐深入，这种利益冲突将会越来越激烈。在这种情况下，“政策不是由政府官员制定的，也不是由政府官员在官僚制组织的帮助下制定的，而是政府尤其是官僚制组织与利益集团相互作用的结果。”。政策结果产生于一系列政府内部行为者和外部行为者之间的政治竞争，这使得在利益集团多元化的社会中，政策的制定过程成为公共选择的过程。利益集团逐渐成为国家调节经济过程的重要信息渠道和社会控制的有效中介。
中国的电信业也有利益集团，有他们各自的利益要求，也就必然要参加利益博弈，要求改革。
二、利益集团博弈与中国电信业改革
任何一项制度变迁都是经济主体为了获得因外部约束条件（如技术、资源禀赋、创新、制度供给等因素）的变化而产生的潜在利润。利益集团是这些潜在利润的分享者。每一种制度变迁的结果都可以看成是集团利益关系的“均衡”。中国电信业改革也是如此。中国电信业引入竞争一方面是国际电信业开放的潮流、技术进步、需求扩张等多种因素共同作用的结果，另一方面，也是中国社会各利益集团之间相互博弈的结果。推动并决定中国电信业反垄断进程的，除了政府这一处于主导地位的重要主体外，相关利益集团对中国电信格局产生了巨大影响。联通公司的进入、两次分拆中国电信，最后形成的“五加一”格局无疑都是在利益集团斗争的推动下使改革一步步深化的结果。利益集团博弈，成为中国电信业改革不断深化的动力机制。可以说，正是利益集团的互动和政治过程，在某种程度上决定了中国电信业当前的市场格局。
中国电信业改革历次博弈所涉及的利益集团主要有：在位垄断厂商，潜在进入者，进入市场后的弱势竞争者，消费者，专家、学者、媒体等社会力量。
（一）联通公司的产生
1978年以前，我国电信网的运营与基本网上服务合二为一，由邮电部独家垄断经营。在严格的价格管制下，电信业基本上属于不赢利甚至亏损的行业。电信业的基础设施落后，电信服务供给不能满足社会对电信服务的需要，成为制约经济增长和社会发展的瓶颈之一。为解决这一问题，政府开始对电信业进行管制体制改革，极大地促进了中国电信业的发展。伴随着经济高速增长带来的对电信需求的急剧增加，使电信业成为获利丰厚的产业，吸引了拥有富余通信能力的专用网利益集团，进入电信市场展开首轮博弈：上书国务院，获得基础电信运营权。1992年，部、铁道部和电力部，联合向国务院提出请示报告，请求组建联合通讯公司，经营电信业务。
作为利益博弈一方的电子部、铁道部和电力部，之所以在这场博弈中联手，有其利益的共享性。博弈的另一方邮电部作为原有电信市场的垄断者，为了自身的利益对此作出了强烈反映并极力阻挠。但是，由于影响管制政策实施的是利益集团的相对影响力，即取决于利益集团的人数和其所使用的资源量，作为“一对三”的结果，更有势力的三部联合体，在这场与邮电部的博弈中，取得了决定性的胜利。
作为这场博弈的最终裁决者，政府的主导作用再一次得到了体现。从以后的历次电信重组活动中，我们不难发现，尽管利益集团及其博弈是影响决策的基本要素，但最终的决定权掌握在国务院手中，所有的方案皆由国务院最后敲定。
可见，联通公司的成立是利益集团为获得高额利润进行寻租的产物，但这种不同利益集团为争夺利润进行的博弈促进了效率的改进。自此，我国电信市场独家垄断局面被打破。双寡头竞争使基本电信服务市场供给状况大为改善，尤其在联通公司最先进入的移动通信市场，邮电部门的移动电话入网费和通话资费大幅度下降，服务质量有了明显改善，老百姓开始从电信竞争中尝到了甜头。
（二）第一次分拆
但是，联通的进入并没有使利益集团之间的博弈宣告结束。由于只是引入竞争，没有进行政企分开，中国电信代表邮电部，既是政府，又是老板，还是主管，使这一阶段的改革没有达到预期目的。中国联通与中国电信竞争了四年，到1998年，中国联通只占全部电信服务业l%的市场份额。在移动市场上，中国电信仍占有全部收入的95%，中国联通只占5%。联通公司资产只有中国电信的1／260，营业收入仅为中国电信的l／112。显然，这种实力的悬殊使得两个形式上的竞争主体无法在同一个平台上发挥其预置的目的。已往的改革不仅没能打破中国电信的垄断，中国电信还凭借垄断地位任意“揉搓”联通，引起广大消费者的严重不满。
1997年，世界贸易组织（WTO）成员国达成《全球基础电信协议》。中国要加入世贸组织，必须承诺开放基础电信市场。此时，关于中国人世的贸易谈判激战正酣，电信市场是谈判的重要筹码，为在外资进入之前进入竞争状态，在人世前扶植联通公司，使之尽快形成有效竞争局面，以全面提高中国电信产业的竞争能力，分拆中国电信就成为政府管制改革时不可待、势不可挡的基本目标。
1998年3月，信息产业部成立。1999年2月，信息产业部决定对中国电信分拆重组。此轮博弈的结果，中国电信臃肿的躯体被肢解，形成“七雄争霸”的局面，初步构造出电信市场分层竞争的格局。
由此观之，国外电信巨头对中国电信市场的觊觎及其产生的潜在威胁，对这一阶段的改革起到了重要的推动作用。而消费者利益集团在电信改革的过程中，尽管无法组成一个集中的团体来表达自己的诉求，但电信业垄断经营所带来的“老爷作风”始终是消费者抱怨的对象，在这一阶段，通过各种渠道和途径表达出的对中国电信不对称竞争行为的日益不满，在一定程度上促成了中国电信的分解。
（三）第二次分拆
第一次分拆后，中国电信仍占有50%以上的业务收入份额，并且掌握着庞大的固定，中国联通和铁通尽管都有经营固定电话的牌照，但固定电话业务进展缓慢。原中国电信对以同样拥有固定电话运营资格的联通和铁通采取了一系列反竞争行为，如对市场进入实行限制，在互连互通上对联通和铁通接入市话网进行限制；在网间付费方面，对联通和铁通实行垄断定价；在号码及无线电频率等公共资源的分配上，对联通和铁通实行限制；通过交叉补贴、低价倾销进行不正当竞争；采取中继线切断、破坏联通公司在客户中的声誉等反竞争行为。这些反竞争行为，虽然政府有关部门多次进行直接干预，但此类行为并未从根本上得到解决。在2001年人代会期间，反垄断成为上下关注的焦点，电信被列为电力、电信、航空、铁路等四大垄断行业之首。为在人世之前推动整合国内电信资源和推进电信改革，再次分拆中国电信摆到了决策层的案头。
2001年11月，在中国刚刚成为wT0成员之际，面对加入WTO后国际电信企业的竞争，为提高中国电信企业的国际竞争力，国务院批准《电信体制改革方案》，对固定电信企业进行重组整合，决定组建新的中国电信集团公司和中国网络通信集团公司，将垄断骨干网和市话网的中国电信再次分拆。至此，以中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通和中国卫通为主体的“5+1”格局正式形成。
分析南北分拆的过程，其结果仍然是不同利益集团斗争和妥协的产物。运营商间之间的矛盾与冲突，人世后与外资电信竞争的威胁，各种因素的合力决定了改革的进程。在中国政府和中国各利益集团互动的过程中，电信业实现了对整个社会都有利的打破垄断的变革。
从中国电信业未来的趋势看，在三网融合的过程中，利益集团的博弈势必仍将左右中国电信行业改革与发展的路径。由于数字技术的全面采用，话音、数据和图像信号都通过统一的编码进行传输和交换，使广播电视、电信、机三个原来独立的产业出现了交叉，通过各种方式趋向于相互渗透和融合，业务交叉竞争，相互替代。发达国家适应这一形势开始打破电信市场分割、分业管制的状态，走向融合形式下的混业管制。我国信息行业也意识到融合带来的巨大商机，但由于部门利益的分割，各利益集团在试图进入对方业务领域的同时，极力反对对方对自身业务的渗透，信息产业部与广电总局围绕业务交叉问题和互相进入问题展开了多次交锋，双方在业务层次上的竞争和在管制权上的争夺将可能成为阻碍中国电信业健康发展的重要因素。对此，管理层必须高度重视并采取相应的对策。
从总体上说，利益集团对中国电信业的改革开放起到了十分积极的推动作用，表现出了不发达市场在转轨过程中由于分利集团的崛起和参与给改革带来的正面效应；但它们彼此之间的博弈，尤其是广电与电信两大利益集团间的博弈将成为下一轮三网融合态势下中国信息产业大手笔改革的障碍。通过对利益集团在中国电信业改革开放中所发挥作用的分析，我们认为，在中国电信业未来的发展中，如何打破体制障碍，协调不同集团间的利益，处理好现实与发展的矛盾，将是我国管制机构面临的重要课题。管制机构应尽力保持利益诉求渠道的畅通，建立各方充分参与的制度平台，这不仅有助于制约垄断力量，还有助于博弈过程的公开化、透明化，管制政策的合理化，从而获得各方利益增进的帕累托改进效果。
