中国贫困地区的功能定位与反贫困战略调整研究

    一、引言
　　
　　迅速而有效地缓解和逐步消除广泛存在于地区的贫困现象是社会面临的极具挑战性和必须解决的重大人类课题。改革开放以来，在中国经济持续快速增长和政府主导型的农村扶贫开发战略双重强力推动下，农村反贫困取得了举世瞩目的成就（刘坚，2006；胡鞍钢等，2006），农村绝对贫困人口从1978年底的2500万人减少到2006年底的2148万人，贫困发生率从30.7%下降到2.3%；农村低收入人口从2000年底的6213万人减少到2006年底的3550万人，农村低收入人口占乡村人口的比重从6.7%下降到3.7%。随着农村反贫困的深入推进，农村贫困的类型与性质也逐步发生了变化，因而，反贫困战略和政策也需要进行相应的调整（都阳等，2005；苗齐等，2006；徐月宾等，2007）。由于中国农村剩余贫困人口的分布具有极强的地域指向性和集中分布性特征，而贫困地区在中国整体发展格局中又具有独特的、经济、文化、生态以及国防安全地位，因而，在新的时期明确中国贫困地区的功能定位并基于功能定位调整反贫困战略，对于缓解直至最终消除农村贫困、促进贫困地区的发展乃至整个中国的发展都具有极为重要的战略意义。
　　
　　二、中国贫困地区的功能定位
　　
　　贫困地区的功能定位是制定反贫困战略的前提和依据，而对贫困地区进行功能定位则需要综合考虑贫困地区的政治、经济、地理、历史、民族和文化等多种因素。
　　
　　（一）中国贫困地区的空间分布
　　
　　从中国农村贫困人口的空间分布格局来看，分布广泛但又相对集中是其主要的空间分布，贫困人口在区域分布上呈现点（14.8万个贫困村）、片（特殊贫困片区）、带（沿边境贫困带）并存的空间格局。同时，由于贫困地区独特的地理、生态环境、历史进程、民族文化、经济区位等原因，生态脆弱地区、少数民族地区、山区、边境地区、革命老区等是贫困人口集中分布的典型区域，贫困地区在空间布局上有着显著的空间重叠特性，这主要表现为贫困地区与生态脆弱地区、与主体功能区格局下的限制和禁止开发区域、与少数民族地区、与资源富集地区、与边境地区以及与革命老区的高度重叠性。
　　
　　（二）中国贫困地区的功能定位
　　
　　基于贫困地区在地域分布上显著的生态脆弱性、民族性、资源富集性、边境性、复杂性等特征，在明确贫困地区在国家总体格局中的战略地位、综合考虑贫困地区的政治、经济、地理、历史、民族和文化等多种因素以及贫困地区发展与国家整体发展战略的基础上，可以把贫困地区分类定位于中国重要的生态保障区、中国原生态文化的发源区、中国重要的战略资源储备区以及中国国防安全的前沿阵地。
　　1.中国重要的生态保障区。中国的贫困地区，从地理生态空间上来判断，大部分分布在中西部高原山区、高寒山区、沙漠荒漠地区、喀斯特石漠化地区、黄土高原水土流失严重地区、大江大河的源头地区等生态脆弱及国家生态屏障区域。国家“十一五”规划纲要明确划定的二十二片限制开发区域中，就有滇黔桂等喀斯特石漠化防治区、川滇干热河谷生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、四川若尔盖高原湿地生态功能区、藏西北羌塘高原荒漠生态功能区等生态脆弱与国家生态保障区域是贫困人口集中分布的地区。据《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》中期评估报告，目前的贫困人口主要分布在生产生活条件更差的地区，自然灾害频繁。根据中国农村贫困监测数据，2005年绝对贫困人口居住在山区的占50%，而连续贫困的群体有76%居住在资源匮乏、环境恶劣的深山区、石山区、高寒山区、黄土高原地区。此类贫困地区生态环境脆弱、经济发展的资源环境承载能力不强、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围的生态安全，因此，大规模的化和城镇化不是此类贫困地区发展的主要任务，其发展的功能定位应是保护优先、适度开发、引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。
　　2.中国原生态文化的发源区。少数民族地区作为贫困人口集中分布的又一典型区域历来是中国反贫困的重点和难点地区，在全国592个扶贫重点县中，少数民族扶贫重点县267个，占总数的45.1%；2005年末，少数民族地区农村贫困人口占全国农村贫困人口（2365万人）的比重为49.5%，贫困发生率比全国（平均2.5%）高4.4个百分点；低收入人口占全国低收入人口（4067万人）的比重为50.4%，低收入人口占农村人口的比重比全国（平均4.3%）高7.7个百分点。地形地势封闭、经济社会发展落后、贫困发生率较高的少数民族地区却是中国多种原生态民族文化的发源地，如藏族地区的藏文化、纳西族的东巴文化、白族的南诏大理文化、彝族的虎文化、贝叶文化、千倾池文化，尤其是一些人口较少民族如怒族、德昂族、基诺族、门巴族等民族文化更是中国民族多元文化瑰宝的重要组成部分。作为中国原生态民族文化发源地，其民族文化的保护和发展对于中国民族文化的多样性有着极为重要的战略意义。因此，该类贫困地区的发展应高度重视其民族文化的保护与发展，大力开发与发展地域特色产业、民族医药产业、民族文化产业等民族特色产业，以民族特色产业的发展促进民族文化的保护与发展，逐步发展成为富有多元民族特色的民族文化区，促进整个中华文化的多样性与繁荣。
　　3.中国重要的战略资源储备区。山区作为中国贫困人口集中分布的典型区域之一，由于独特的地质构造历史和地质地形条件，这些地区拥有丰富的矿产资源、水能资源和生物资源，如西藏地区、秦巴山区、横断山区、滇西北“三江并流”区等贫困人口集中分布区则蕴藏着极其丰富的生物资源、水能资源和矿产资源，由于通达性、生态环境以及现有技术条件的限制，多数地区现有开发程度还较低，更多地区还处于未开发阶段。在世界传统能源供应日趋紧张的大背景下，此类地区丰富的资源赋存将是整个中国未来发展的重要战略资源储备库。因此，此类地区可定位于中国长远发展的重要战略资源储备库，尤其是其能矿资源现阶段应以储备为主，开发为辅。
　　4.中国国防安全的前沿阵地。据《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》中期评估报告，在全国135个边境县中有41个国家扶贫重点县，占边境县总数的30.37%，占全国扶贫重点县总数的6.9%，生活着2100万各族人民，其中贫困人口68.2万，贫困发生率11.5%；低收入人口169.4万，低收入发生率28.5%，总的来看，135个县的总体经济社会结构落后于全国发展水平。其中西藏的全部边境县为国家贫困县，新疆32个边境县中的14个为国家贫困县，云南25个边境县中的16个为国家贫困县，广西6个边境县中的3个为国家贫困县。西北和西南边境地带都是贫困人口的集中分布地带，这些地区多数资源匮乏、不便，社会经济发展落后，人民生活十分困难，民族问题、宗教问题、毒品问题乃至恐怖主义等因素错综复杂，尤其是在我国边境地区同一民族跨国界相居的“敏感地带”，贫困造成的负面影响表现得更为突出。作为中国国防安全前沿阵地的边境地带人民长期处于贫困状态对于国家的地缘安全、国家形象、民族团结、边疆稳定极为不利，严重危及到整个国家的安全和国际形象（赵曦，2004）。因此，在边境贫困地区，除了重视传统的军事边疆和政治边疆建设以外，还应强化经济边疆、文化边疆、社会边疆、生态边疆建设，经由综合边疆建设把边境贫困地区发展成为稳固的国防安全前沿阵地和繁荣的对外开放一线地区。
　　从贫困地区在中国国家发展格局中的战略地位来看，贫困地区不但不应是中国发展中的“负担区域”，相反，其对中国现在及未来发展有着极为重要的战略意义，贫困地区的发展关乎着中华民族未来发展的大局。同时，以贫困地区的功能定位来确定中国的反贫困战略也将更具现实可操作性和长远发展意义。
　　
　　三、中国农村反贫困战略的调整
　　
　　长期以来，中国的反贫困战略在很大程度上是在把贫困地区看作是需要援助的“弱势地区”、把贫困地区看作是“问题区域”、把贫困地区看作是“包袱区域”的前提下制定和实施的，因而不可避免地会存在这样那样的缺陷和问题。然而，从整个中国的发展战略来看，贫困地区作为中国重要的生态保障区、中国原生态文化的发源区、中国重要的战略资源储备区和中国国防安全的前沿阵地，其发展关系到整个国家战略和中华民族的伟大复兴，其发展战略的制定和实施必须依据其功能定位。作为贫困地区发展战略核心之一的反贫困战略的制定和实施必须因地制宜，充分考虑贫困地区的功能定位并据此制定与实施适宜的反贫困战略。从现实需要来看，中国农村的反贫困战略极有必要实现转型。　　（一）反贫困战略的转型
　　
　　基于贫困地区功能定位下的反贫困战略需求，中国现行的反贫困战略在诸多方面存在着缺陷与不足，急需对其进行相应的调整，其核心是要实现反贫困战略的几个转型。
　　在反贫困体制上，实现由政策扶贫向政策扶贫与制度扶贫相结合、注重制度扶贫的转型。政策扶贫虽然具有灵活性的优点，但也具有非刚性的弱点，而制度性扶贫因其由的形式界定贫困标准、扶持对象、扶持主体、扶持方式，并按照法律制度实施扶贫，这对于减少乃至完全避免现行政策扶贫中的人为干扰、资源渗漏、方式异化等问题有着刚性的约束力。制度扶贫的核心是要制定诸如《国家扶贫法》之类的反贫困专门法，通过《国家扶贫法》明确界定不同贫困地区的功能定位，在明确各贫困地区功能定位的基础上确定区域差别化的反贫困的宗旨、主体、对象、标准、目标、内容、途径、方式、措施，明确规定执法的主体、违法的处罚等，以法制的强制力推进反贫困活动，同时辅以相应的政策以弥补法律的不足。
　　在反贫困模式上，实现由开发扶贫为主向开发扶贫与扶贫相结合、注重发展扶贫的转型，尤其是在资源开发上实现由单纯的资源开发向资源开发与国家战略资源储备、原生态民族文化保护与发展相结合、注重国家战略资源储备和原生态民族文化保护与发展的转型。中国农村的反贫困曾经历了由救济式扶贫向开发式扶贫的转型，在开发式扶贫方式的指导下，政府在贫困地区进行了大量的能矿资源开发项目的投资，以期通过工程项目的发展增加贫困地区人民的收入进而达到脱贫的目的。但是，实践证明，贫困地区诸多的T程项目由于与当地民众的脱节而并未达到提高当地人民收入、缓解贫困的目的。相反，某些项目给当地的生态环境还造成了极大的破坏；而一些民族地区的开发也没有给当地的民众带来收入的显著提高，反而对当地的原生态民族文化造成了异化和强大冲击。发展式扶贫以提高贫困地区社会发展整体能力和贫困者自我发展能力为着眼点，以激活贫困地区经济社会发展的内在活力为目标，以人为根本，以智力支持为重点，既立足于当前，又着眼于长远，确立高起点的发展模式。发展式扶贫包括生存与发展、经济发展与社会进步、市场行为与政府行为、自力更生与外部援助、一般与重点等五个统一，形成综合性一体化扶贫，进而取得物质文明、精神文明、文明、生态文明、社会和谐“五位一体”的成果，可实现反贫困与生态脆弱贫困地区的生态建设、资源富集贫困地区国家战略资源储备、民族贫困地区原生态民族文化资源的保护与发展的和谐统一。
　　在投入方式上，实现由物质资本投资为主向物质资本与人力资本投资相结合、注重人力资本投资的转型。1986－2005年，中央政府累计投入扶贫开发资金2900多亿元，而这些扶贫资金大部分用于贫困地区的生产和生活投入。国际经验证明，意义的贫困不仅在于收入水平低下，更重要的是人的能力不足。近几年，我国各级政府按照以人为本的发展观，把实现义务、建立完善公共卫生医疗体系作为履行公共服务职能的重大举措。这表明，我国的反贫困治理已开始把全面提高人口素质能力作为重点，在对贫困人口实施物质援助的同时，更加注重贫困人口人力资本的提升。因此，今后应加大贫困地区的教育和医疗投人，通过提高贫困人口的人力素质，打破贫困的代际相传，增强贫困人口的自我发展能力。
　　在边疆发展上，实现由军事边疆、政治边疆建设为主向军事边疆、政治边疆、经济边疆、文化边疆、生态边疆建设相结合的综合边疆建设的转型。长期以来，由于周边地缘安全形势的现实与潜在威胁及边境地区地理环境的限制，中国在边疆发展上更多关注的是边界的“屏蔽效应”，注重的是军事边疆和政治边疆建设，边境地区尤其是边境贫困县经济社会发展落后，人民生活困难，严重危及到边疆地区的稳定和国家安全。因此，边疆地区的反贫困战略应从国家安全的高度纳入边疆发展的总体规划，积极发挥边界的“中介效应”，存大力发展边疆经济的同时，充分发掘边疆民族文化资源的多样赋存和对外开放的地域优势，打造军事边疆、政治边疆、经济边疆、文化边疆和生态边疆综合发展的新局面，带动包括边境贫困地区在内的整个边境地带的快速协调发展。
　　
　　（二）中国农村反贫困的战略目标
　　
　　在明确贫困地区功能定位的基础上实现反贫困战略的转型，其最终目的是要实现农村反贫困的战略目标，即满足贫困人口的基本生存需要、基本生产需要、基本发展需要（赵曦，2006）。
　　1.满足贫困人口的基本生存需要。以最需要得到扶持的绝对贫困人口作为基本生存需要战略的实施对象，重点向以人类贫困和弱势群体贫困为主体的绝对贫困人口提供基本生存条件，如提供粮食、衣物等基本的生活必需品，经由人畜饮水、卫生设施、健康服务、基本住房等援助措施以迅速缓解贫困状况；对老、弱、病、残、鳏、寡、孤、独、呆、傻等丧失基本劳动能力、很难通过扶持手段脱贫的特困人口要尽快建立最低生活保障制度；对于缺乏基本生存条件或基本生存条件严重丧失、地质灾害频发区的贫困人口要以救命甚于扶贫的指导方针克服一切困难，采取坚决措施移民搬迁。满足贫困人口的基本生存需要是反贫困战略目标的底线。
　　2.满足贫困人口基本生产需要。基本内容是向以收入贫困和知识贫困为主体的相对贫困人口提供基本生产条件，包括通过政府扶持、社会援助、以工代赈、个体参与的方式向贫困人口提供最基本的农业生产条件，改善贫困人口的人力素质.帮助其修建基本农田、水利设施、乡村道路及基础能源、通信设施，为贫困农民增收致富奠定基础，使他们通过种养业及与此相关的家庭手或农村日常服务业取得收入。只有满足贫困人口的基本生产需要，贫困人口能够从生产中获得较为稳定的收入，才能谈生态保障区的生态环境保护、原生态文化发源区的文化传承、重要战略资源储备区的资源储备、中国国防安全的守备，才对得起为中国革命作出重大贡献和牺牲的老区人民。
　　3.满足贫困人口基本发展需要。主要内容是向以能力贫困和权利贫困为主体的全体贫困人口提供基本发展能力，包括通过基础教育、职业技术教育和各种层次、各种内容的技术培训，提高贫困人口的农业生产技能、非农产业技能、劳务转移技能以及择业技能，提高贫困人口在市场经济条件下的自我生存能力、自我选择能力和自我发展能力，不断激发这部分贫困人口产生新的需求和追求，从而逐步形成一种能够使该类贫困人口发展自身潜能的发展模式。只有满足贫困人口的基本发展需要，提高贫困人口的自身发展能力，使贫困人口的抗贫困行为成为一种自觉行为，反贫困战略才会真正取得成功，人们才会自觉地从事生态保障区的生态环境保护、原生态文化发源区的文化传承、重要战略资源储备区的资源储备、边境地带的国防安全守备。