对禽流感产生经济社会影响的调查思考
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
[关键词]：禽流感 经济影响 动物防疫体系
禽流感是国家一类动物疫病，对动物的危害是相当大的甚至到人形成了威胁。2004年初，我国有好几个省零星地暴发了禽流感，政府及时按照《中华人民动物防疫法》采取了一系列的综合防治措施，终于控制了疫情，现在很多疫区已经解禁。为了了解这次禽流感我国经济社会的影响及我国对动物疫病的防治情况，笔者对安徽的几个疫区和疫区的周边县进行了调研。
一、禽流感对经济的影响
虽然这次禽流感只是在我国零星暴发，但对经济还是产生了一系列的影响，对经济基础、抗灾能力较为薄弱的农业和经济影响较大，尤其是以家禽养殖为主的县乡养殖大户，损失惨重，有的是多年积累毁于一旦，甚至影响到下一步的生产恢复和扩大。
1、对经济的直接影响不大。我国高致病性禽流感作为一类传染病来进行防治。在禽流感发生时，政府像去年防非典一样，及时依法采取措施，对疫点以内家禽全部扑杀，疫区内及周围家禽及时实行强制免疫，封锁疫区的禽类产品流动，关闭疫区的家禽交易市场，很快使禽流感得到控制。由于我国禽流感的发生只是零星的发生，疫情又很快得到控制，没有扩散和传播，又由于农户是分散饲养，小规模饲养，因此每个疫点家禽数量本身就少，疫点扑杀的家禽数量不多。因而对经济的直接影响并不大。
2、对经济的间接影响大。禽流感在在我国发生后，各地政府不同程度的采取了防疫措施，关闭家禽交易市场，停止活禽贩运。刚经历了SARS后的市民，有些人对疫病非常害怕，防范意识明显提高，在禽流感到来时的第一反应是拒绝消费家禽及禽类产品，导致家禽产品的价格一落千丈，对经济的间接影响非常大，远远超过禽流感的直接经济损失。
（1）在生产方面，分散饲养的农户损失较小，以家禽为主的养殖大户损失惨重。中国农户小规模饲养家禽的目的主要是满足自家消费，少量拿到市场换取点零花钱，养殖业是附带的产业，家禽的饲养周期较长。他们完全可以等禽流感疫情过后，将禽类产品拿到市场上去卖，因而他们损失较少，但规模饲养家禽户就不一样了。禽流感发生后，疫区限制家禽养殖；广大非疫区养殖户也担心疫情扩散及市场销售情况，不敢或减少养殖，70～80％禽舍空置；已经饲养的家禽，正急待上市，因市场封锁及价格的大幅度下滑，无法出售而每天消耗大量饲料，养殖大户每天损失巨大；种禽养殖户遭受打击更大，因禽苗无法销售，只得扑杀鸭苗，倾倒种蛋。如安徽和县香泉镇和孙巷镇，是家禽养殖大镇，是非疫区，据估计这次禽流感使每个乡镇间接损失200多万元。
（2）在流通方面，对从事家禽业的经营和饲料生产经营户、经营者影响较大。禽流感疫情爆发以后，疫区的家禽流通和市场销售已被禁止，在非疫区，出于各种原因，家禽的流通也受到很大程度的限制，各地在边境处都设立重重关卡，活禽运输受到一定程度的限制。加上市民对家禽的消费大量减少，因而从事家禽运输的经营者几乎全面停止，遭受的损失也较大。家禽生产的萎缩也影响到饲料行业的生产和销售，据调查，饲料产销量只有正常的2/3。
（3）对出口形成一定的影响，以羽绒为原料的企业受到一定的影响。禽流感发生期间，国家暂停禽类产品出口。今后即使禽流感疫情停止后，在贸易竞争激烈的今天，某些国家会以为借口禁止从我国进行禽类产品，对今年禽类产品出口会产生直接和间接的影响。在禽流感发生期间，由于家禽宰杀大幅减少，以羽绒为原料的工业企业因原料缺乏受到一定的影响。如桐城县有两家羽绒制品企业因收不到羽绒而开工不足，从而影响到出口定单完成。
（4）在消费方面，禽流感疫情公布的一阶段时间，由于普通居民对此不太了解，基本上没人再吃鸡、鸭、鹅等禽类产品，甚至连鸡蛋、鸭蛋也没人敢吃，禽类产品消费迅速萎缩，一度时间内消费趋零，后在正确的舆论宣传和引导下，非疫区的消费有一定的复苏迹象。这期间禽类产品的替代品猪羊肉类和水产类产品的销售量有一定上扬，价格也上升了10—20%左右。从当前状况看，即使疫情全面解除，消费者对家禽的消费在短时间内也完全难以恢复。
（5）对其它方面影响不大。禽流感与去年的SARS不同，虽然国外已有禽流感感染人的报道，但我国政府对禽流感疫情控制较好，基本上没有扩散和传播，也没有发生一例感染人的事件，没有引起市民的恐慌，因此对业几乎没有影响。另外由于禽类产品是可以用其它肉类产品替代，对餐饮业也没有影响。对禽流感发生国家和地方税收影响也较少，因为我国家禽和饲料业的生产基本上是免税的。
二、对防控禽流感的几点思考
去年国人经历了非典的考验，从普遍市民到政府都从那场灾难中得到了一些反思。今年的禽流感的防控，市民和政府对公共危机认识和能力明显提高，但也还有许多深层问题需要我们去思考，以不断改善各方面的工作。
1、对农村薄弱的防疫体系敲响了警钟。禽流感这种禽类传染病不是一种新的传染病，它的发现已经有一百多年的了，在我国有20多年了。这种疾病的预防和SARS不同，它有成熟的防治技术和措施。家禽只要接种了疫苗，致少6个月内不会发病。我国研制和生产的疫苗在技术和质量上有保证，疫苗效果较好，但为什么禽流感在我国较多的地方流行呢？这与我国薄弱的农村防疫体系不无关系。
首先，分散的饲养方式为防疫带来了较大的成本，也为动物疫病的防治带来了巨大隐患。中国农村是小农经济，家家养禽，户户分散饲养，每户饲养从几只到几十只，给防疫带来了较多的问题。虽然农村乡镇畜牧兽医人员每年要进行春秋两季防疫，但分散且数量少的饲养方式使防疫成本太高（主要是分散防疫疫苗浪费大、且耗工多），大多数费用要农户承担。农民认为自家只养了几只家禽，即使是别的地方发生疫病，也很难传到自家鸡身上，就是传染了也没有多少损失。因此农民对防疫不重视，导致了农村防疫的不彻底。从动物预防角度看，一个村只要有少量一部分家禽不防疫，就会给全村家禽的疾病传播留下了隐患。
其次，农村防疫队伍薄弱。现行的动物防疫体系由市、县、乡三级构筑。农村的动物防疫主要由乡镇畜牧兽医人员承担，他们不仅承担动物防疫、检疫，而且还承担动物服务的任务。以前，几乎每个乡镇都有个畜牧兽医站。自从农村税费改革后，许多省对乡镇事业单位进行了配套改革，大多数乡镇将原来的农技推广部门“七站八所”合并为一个机构――农村综合服务站，定编7――9人，由乡镇财政供给，大多数乡镇没有畜牧兽医站了。这虽然精简了机构，减少乡镇政府支出，提高了办事效率，但也带来一些问题，乡镇农村综合服务站不仅没有基地，更无推广经费，更为突出的是专业人员太少，无法开展工作。综合服务站平均每个专业不到1个专业技术人员。由于各种原因，有些综合服务站还有部分非专业人员占着岗位，乡镇综合服务站无兽医、兽医站无合格的兽医现象较为常见。如安徽省的和县24个乡镇综合服务站只有8个畜牧兽医人员，平均每个乡镇只有0.3个畜牧兽医专业人员，他们不仅要承担动物防疫，还要承担乡镇动物检疫的职能。现行的农村动物防疫人员由两部分组成，一部分是乡镇综合服务站的专业技术人员，主要负责防疫组织工作；另一部分是农民兽医人员，又叫防疫员，他们不是经过正式院校学习后从事这行的，而是以传统的师傅带徒弟的形式从业的，这一部分不拿财政一分钱工资，他们的收入主要来源于两部分，一部分是平时动物治疗的服务费、药品差价；另一部分是春秋两季防疫补贴。他们的收入很少，平均每年只有4000元左右，因此，这部分人流失非常严重。很多人觉得收入少，又很辛苦，不如外出打工、改行做生意或从事其它行业。现有的农民兽医大多年龄偏大，知识严重老化，技术水平低，大专院校畜牧兽医专业人员根本无法进来，更为严重的是现在农村年轻人也不愿意干这行；而农村防疫体系需要大量的畜牧兽医人员，尤其是农业结构调整，大力养殖业，更需要基层兽医，很多人都为此担忧。如安徽和县孙巷镇是养鸡养鸭大镇，每年出栏鸡150万只，鸭120万只，产值3000多万，占农业产值的30％，年利润350万。就是这样的养殖大镇，只有兽医10人，其中，乡镇综合服务站1人，农民兽医9人，每个村摊不到1人，且平均年龄都在50岁以上。现在有3名农民兽医外出打工，只有6名兽医在为农民服务，很难满足农民的需要。每年春防和秋防时，兽医人手少，工作难度大。据乡镇综合服务站畜牧兽医专业技术人员介绍，现在对农民兽医人员还难于管理。他们不拿固定工资，完全是自劳自得。在进行动物强制免疫时，如果缺少经费，要找他们干活是比较困难的。现在基层防疫经费都比较缺乏，唯一的办法是在给农民动物免疫时收取一部分费用作为防疫人员的工资补贴。现在还有一个头痛的问题就是防疫与基层兽医的平时的服务收入是矛盾的。如果防疫做得好，农村动物基本上很少发病，农民兽医基本上就没有服务收入。因而农民兽医对每年两季强制免疫的积极性并不高，对他们来说，动物免疫越少越好。
第三，防疫经费缺乏，强制免疫演变为自愿免疫。我国畜禽强制免疫的费用大部分由农民来承担，政府所支出的费用所占的比例很少。如安徽的郎溪县每年各级政府用于强制免疫的经费只有6～7万元，据测算该县每年春秋两季完全强制免疫则需要80多万元，实际经费只占需要的8％左右。目前，所谓的强制免疫与防疫法要求相差甚远：一是接种的疫苗种类很少；二是防疫不彻底，防疫数量较少；三是防疫的经费几乎由农民承担。即使是省里每年向县里免费发放的一部分强制免疫范围内的疫苗（如鸡新城疫、猪瘟、口蹄疫等），疫苗到达县业务部门后，向乡镇发放时，由于有的县业务部门经费紧张，他们于是就从免费疫苗上要收取一定的费用来弥补事业费；乡镇专业技术人员向农民兽医发放疫苗时，有的也要加收一定的费用；等到农民兽医把疫苗接种到农民家动物身上时，免费疫苗完全变成有偿的了。加上兽医人员的人工费用，农民在一只鸡身上接种一种疫苗起码要0. 1～0.3元，甚至达0.3元，猪要2～3元。如果一年防疫两次，每次接种几种疫苗，防疫成本就相当大了。受较高防疫成本、农民防疫意识淡薄、兽医人员配合的积极性不高等因素的影响，有的农民根本就不愿意给动物防疫，强制免疫很难完全进行下去，强制免疫演变为自愿免疫。虽然乡镇政府每年都要安排两次防疫，但防疫数量、接种疫苗的种类，都很少。农村养殖大户在如此高成本下，将兽医堵在门外，自己进行免疫，为了减少成本，免疫的种类也很少。如今年安徽省马鞍山雨山区向山镇通过招商引资引进来的养殖大户周强，就是在养鸡时减少成本，不买乡镇兽医站的禽流感疫苗接种才发生禽流感的。不仅自已损失50万，还给周围造成了很大的影响。
这次禽流感的发生，为我们农村脆弱的防疫体系敲响了警钟。2003年12月，河北省下发了《关于建立健全乡镇动物防疫体系意见的通知》，启动乡镇动物防疫体系改革，建立区域性动物防疫站（每2至3个乡建立一个动物防疫站），承担和疫病监测工作，作为县级动物防疫监督的派出机构，对辖区农村的动物防疫工作监督。同时，原有的乡镇畜牧兽医站不再承担动物防疫、检疫和疫病监测工作。区域性动物防疫站的职责具有强制性和公益性。确定为公益性事业单位，每站编制4至6名，并特别规定专业技术人员比例不低于80%。同时，其行政事业性收入全部上缴县级财政，实行收支两条线管理，所需经费列入县级财政预算，并按照有关规定，纳入事业单位养老、失业、医疗保险保障范围。该体系实际上构建了一个“三三制”的乡镇动物防疫框架。第一个三是指“三个体系”，即防检监督行政执法体系、畜牧兽医技术推广体系、从业兽医诊疗体系；而三个体系对应着三个层次的内容，新建的乡镇动物防疫监督机构承担辖区内动物及其产品检疫、动物防检监督执法职责、疫情监控与预测预报；乡级畜牧兽医站负责实施动物疫病免疫预防与扑灭和畜牧新技术、新品种推广，对动物的防疫结果直接接受乡镇防疫站的监督；动物、动物诊所主要进行诊疗阉割等技术服务。看来我国的农村动物防疫体系的改革势在必行，加大农村动物防疫体系建设财政投入，切实解决农村动物防疫人员偏少、待遇偏低、经费不足的问题，否则，这次是禽流感，下次又是什么其它的病。各级政府必须对这个问题高度重视。
2、对农村落后的饲养方式、卫生习惯提出了挑战。去年的SARS对国人的卫生习惯进行了一次深刻地检验。这次禽流感的发生，对我国农村多年来的卫生习惯和落后的动物饲养方式提出了挑战。在我省，农村几乎所有的农户都小规模饲养畜禽，有的是多种动物混养，鸡鸭同圈，鸡舍架在猪圈上，鸡粪直接掉在猪的食槽里；更有农户，把鸡鸭养在家里，人与鸡共居一栋房，人睡前屋，鸡睡后屋，根本谈不上为动物消毒了。农村生活环境和公共卫生条件本来就很差，这样的养殖方式极容易导致动物疫病的流行传播，在一定程度上增加了各种病素的交差感染导致混合变异，对人造成威胁。这次我们在马鞍山调查时，就看到许多这些现象，给疾病防范带来了巨大隐患。这次禽流感发生后，乡镇政府专门组织人员对这方面进行了宣传，很多农户进行了改正。但要想彻底改变这种落后饲养方式、卫生习惯不是一日之功，是一项长期的工作，因为这些习惯是多年形成的，有些是代代相传的。分散饲养也是我国的国情所决定的，农户养殖家畜和家禽的是农民收入的一部分。
3、对市民“当街宰杀活禽”的消费方式提出了质疑。1997年，香港发生禽流感疫情后，当地政府加强了病毒的防范力度，把动物商品分开摆放，把活鸡和鸡肉制品分开摆放，让所在的商贩都持证从业，每月接受检查。出卖活禽和“当街宰杀”在发达国家早已销声匿迹了。而在我国，是市民主要的消费方式。“当街宰杀”不仅不卫生，也为疾病的传播制造了途径。虽然市场觉得“当街宰杀”的家禽比较新鲜，但禽肉和内脏极易接触而造成禽肉被污染。其次，大量的活禽运输不仅不便，更重要的是加大了疫病的传播。再次，一旦发生疫情，政府关闭活禽交易市场、封锁活禽运输，一边是市民不敢购买活禽，无法消费禽类产品，一边是非疫区的养殖户家禽进不了市场无法销售，对的间接影响非常大。这次禽流感发生后，对经济直接影响并不大，对经济间接的影响非常大就是这个原因。这次禽流感在全国发生后，没有发生禽流感疫情的北京率先发布了“禁宰杀活禽令”，实行定点宰杀、定点检疫、阻断疫病传播，改善市场公共卫生环境，确保禽类产品的卫生质量。为防止疫病传播，为市民的公共卫生考虑，各地应逐渐推行这一政策。在城市周边或养殖基地建造大型家禽屠宰厂，对家禽进行集中宰杀，定点检疫，定点消毒，为市民提供大量安全的禽类产品。
4、对公共卫生应急机制又进行了一次考验。禽流感在我省发生后，政府及时成立了防控指挥部，启动防控预案，监测疫情，公布举报电话，启动日报制度，及时给予家禽饲养户合理的经济补偿，对全省的养殖户家禽进行强制免疫，科研单位与政府密切配合，媒体及报道和宣传对禽流感的防治。这些举措体现了积极应付突发公共卫生事件的方针并收到了良好的效果。这是从去年SARS危机中汲取了经验教训，各级政府和全社会对公共危机的认识和能力明显提高。一个更深层次的原因是在现有公共应急法制的基础上，严格按照有关法规和防控预案办事，也即依法及时采取有效的防控措施，而不是消极被动应付，这是学习型政府和社会的一种进步表现。
但是这次禽流感的发生，防控上也暴露一些问题。全社会对禽流感的认识不够，部分媒体对禽流感的危害过分渲染，导致全社会“谈鸡色变”，市民不敢吃鸡，禽类产品一落千丈。另外，少数地方政府在禽流感事件中，采取“过激”做法，对非疫区的家禽市场也进行关闭，对非疫区的家禽运输采取封锁，无论是否有检疫证明手续，养殖户的家禽就是无法进入市场，导致全省有大量的家禽无法交易，对养殖户的打击非常大，尤其是专业养殖大户。如安徽省和县是养殖大县，这次没有发生禽流感，是非疫区，养殖户就是办了“三证”（检疫证、车辆运输消毒证、非疫区证明）也不能进入南京市场，养殖户损失惨重，直接影响农民增收。高致病性禽流感是一类传染病，在暴发时政府根据有关法律法规采取一些措施应该是非常必要的，各级政府为了把防控作为第一目标采取了很多严励的措施，但一定依法办事。今年中央一号文件把农民增收放在重要的位置，我们制定政策和采取措施时应该也要考虑到如何把农民的损失降到最低点，否则，过当的措施会使农民损失更重。
5、防疫法彰显效力、同时也得到了宣传和完善。在这次禽流感阻击战中，像2003年人们抗击非典一样，法律充分显示出巨大的威力。当周边国家和地区出现禽流感疫情后，我国农业部根据《动物防疫法》规定，迅速决定将高致病性禽流感作为一类动物疫病防范。有关部门依法部署高致病性禽流感的防范措施。禽流感疫情后，各地按照《动物防疫法》，启动应急预案，果断采取措施，防止疫情扩散，正确引导舆论，消除群众对疫性的恐慌，同时防治工作做到“县不漏乡，乡不漏村、村不漏户，户不漏禽、禽不漏针”，疫情得到有效控制。防疫法在这次抗击禽流感疫情中，显示巨大效力。如安徽省马鞍山雨山区疫点农户汪春贵养的160只种鸽，政府在扑杀过程中就遇到阻力，因为这160只种鸽是他家四口人的全部收入来源，他本人身体不好，全家就依靠这160只种鸽维持生活。种鸽的市场价值每只在70～80元，政府补助只有5元，这一下160种鸽的损失就达10000多元。他怎么也想不通。但通过《动物防疫法》，加上各级领导做了大量的工作，这160只种鸽还是全部扑杀了。
禽流感的暴发，也为普及和完善《动物防疫法》提供了契机。《动物防疫法》等有关法律得到了前所未有的关注，媒体等给予了广泛的宣传。在疫区乡镇专门组织了学习，严格按照要求对所有家禽进行了强制接种。针对这次禽流感暴发的许多新情况和新问题，2月3日国务院办公厅下发了《全国高致病性禽流感应预案》，各地也相应制定了一些防治禽流感地方性行政性法规，丰富和完善了《动物防疫法》法律体系。
但是我国现有《动物防疫法》法律体系还不够完善。如在动物疫病、扑杀和控制等方面，我国还没有出台相关的标准文件；在动物饲养、运输、屠宰以及动物产品工及其运输方面，我国目前尚无统一的规定；这些还有待于进一步完善。由于种种原因，依法防疫工作面临的差距非常艰巨。在一些地方防疫环节薄弱，不能完全履行法律法规所赋于的权利和职责。
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