乡镇企业产权改革、所有制结构及职工参与问题研究
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
「关键词」乡镇企业产权改革/股份合作制/产权改革与企业经营绩效
一、绪论
20世纪90年代，被视为改革的决定性推动力量和经济改革成功的重要贡献之一的乡镇企业经历了一场如火如荼的产权改革。在乡镇企业产权改革初期，鼓励将企业大部分股份卖给企业职工的"股份合作制"被认为是能避免两极分化、有利于吸引职工对改革给予广泛支持、有利于企业解决资本要素短缺、有利于保障产权改革结果的公平和企业职工就业安全的重要措施，并视股份合作制为探索实现公有制有效形式的新途径。从而，将乡村集体企业改制成"股份合作制"企业的乡镇企业产权改革目标模式，得到中央和地方政府的广泛提倡，甚至还一度被中央政府视为城市集体和小型国有企业产权改革的首选模式。江泽民在中共15大所的工作报告中认可并推荐这一改革模式。
然而，尽管得到官方推崇，乡镇集体企业产权改革的深化及演进并未遵从其既定的"股份合作制"式的改革逻辑，改革的结果也远离其初衷，突出表现在，虽然"股份合作制"始终被推崇为乡镇企业改革的目标，但在此框架内，作为改制结果最主要方面的改制后企业产权制度安排已使"股份合作制"变得有名无实。预期的企业职工广泛参与（注：企业职工参与具有多重含义，这里的企业职工参与主要是指职工对改制后企业产权的参与，即职工持有股份占企业总股份的比例。在本研究报告中，"企业职工参与"还有另外一层意思，即对"企业产权改革制度（包括改革目标、手段和方式等）设定和产权改革过程的参与。职工企业产权参与和产权改革过程参与这两者之间本质上具有非常强的关联。在职工风险规避意识、经营能力等诸多相关因素既定条件下，假定职工对改制前企业的经营"实际"状况而非表面状况、进而对企业的长远价值预期具有充分信息，则职工是否产权参与以及参与程度，企业未来的价值增值能力具有决定性影响。但实际情形是，职工对改革过程参与能力不足（特别是无权参与是否允许将部分企业股份卖给职工的决策）可能在很大程度上影响其产权参与的结果。更重要的是，由于对改革过程参与不足，企业职工很难获得关于企业实际经营状况及企业长远价值的充分信息，因而即使产权改革允许职工购买股份，信息不对称也会影响职工的购买决策，从而导致股份安排结果的职工参与不足。）的"股份合作制"未成为乡村集体企业产权改革的主要模式。与之形成鲜明对比的是，到20世纪90年代末这一模式被经理人员控制——"经理（层）持大股"所取代。
为什么股份合作企业（或职工所有制）这个自20世纪90年代初以来政府所倡导的改革模式没有成为中国乡镇企业产权改革的主导形式？概要地讲，国内外学界有两种不同的假设。一种假设是从提高企业制度安排的效率出发，认为股份合作制计划偏离了改革的正确轨道，因为职工平均持股的所有权结构存在着制度安排上的无效率。这种观点认为企业管理者的激励对于企业经营是至关重要的，职工控制型企业无法解决这个问题，并且由于企业职工更关心的是工资高低和工作稳定性，若其持有大量股份，职工对决策过程具有更大权力，将使企业很难集中精力于财务目标，职工控制型企业的经营目标很难锁定在利润最大化；此外股权的分散化不利于投资激励，企业将面临投资不足以及职工承担风险过高等问题（周其仁，1998；张晓山等，1998）。另一种假设则是从企业制度安排形式的决定性因素出发，认为产权改革从本质上讲是一个讨价还价的过程，其结果取决于参与此过程的各当事人之间的谈判能力。按照此观点，大多数乡镇企业的职工没有获得股权主要是由于其在组织中所处的不利地位（谭秋成，1998；Li，1999；Ho，Bowles，and Dong，2000）。
本项研究运用针对改制企业及其职工进行的问卷调查获得的数据（注：企业问卷调查在江苏某县进行，企业样本总量为100家。这些企业均为制造型企业，在抽样时事先排除了规模特别大或是不具有企业形态的特别小规模的企业。在问卷中，我们还收集了有关样本企业产值、收入、成本、税利、资产及负债、劳动等近50个指标1995～2000年连续6年的数据资料。职工问卷调查分别在江苏和山东两省共20家改制企业中进行，共回收有效问卷177份。），试图从实证的角度，对上述假设进行检验。本文的结构是：在第二部分我们首先对产权改革过程中改制的3个主要利益相关者改制动机、目标和态度进行理论辨析，以说明产权改革后企业的股份是如何在地方政府、企业经营层以及职工、社区农民等主要参与者之间分配的。重点在于指出改制后的股权结构实际上主要取决于地方政府和企业原经理层的态度和需要，取决于地方政府与企业经理层这两个不同利益主体之间的博弈；因而职工是否参与改制后的企业股权只能是被动的，被事先决定了的。在第三部分，我们运用企业调查数据，对职工股份参与程度不同的企业进行分组，分析和检验企业改制及不同股权结构对改善企业经营绩效的影响；所有权结构对就业水平的影响，以及所有权结构对投资行为的影响。最后，在结论部分对本项研究的主要研究发现进行，并指出其政策涵义。
二、乡镇企业产权制度改革：利益相关者及其博弈
（一）乡镇企业产权制度变革的必然性和改制动力
90年代初以后买方市场的逐步呈现使低技术含量、低投资的乡镇企业竞争策略越来越难以为继；同时国营企业改革力度加大、更有竞争力的企业（包括私营企业和其他合资企业等）的崛起使乡镇集体企业原有的相对传统国营企业的体制优势大大退化；民权意识的复苏以及乡镇集体企业经营层对其自身利益更多关注导致的改革压力逐步增强；中共14大后，社会主义市场经济体制被最终确立，等等，所有这些构成了乡镇企业改制的根本诱因和内在逻辑。
企业改制当然有其内生性的改革逻辑，但是，无论企业改制的内生性动力有多强，如果没有中央政府对于社会基本制度安排变迁的肯定，没有地方政府出于其财政硬约束需要来主动推动这一改革进程也是枉然，企业改制不可能成为燎原之势，只能是星星之火。
我们对江苏100家改制企业调查数据统计结果表明，乡镇企业产权制度改革具有典型的"自上而下"的发动的特征。对"企业产权改革最主要的原因"的分析表明，县及县以上政府、乡政府和企业经营者的考虑和积极性是企业产权改革最主要的推动力，几乎100%的企业改制是由这3个利益相关者主导的（表1）。县及县以上政府推动改制的动机难以识别。可能的解释是，经历90年代初宏观财政体制变革以后，乡镇以上政府的财政约束增强，通过调整税收组织和征收方式是增加财政收入、减轻财政约束的重要手段。为此，有必要推动基层政府调整其与企业的财务关联、防止他们共谋避税（注：县及县以上政府推动改制的动机可能是一个非常复杂问题。以往的研究涉及不足。本文根据有限资料试图给以最一般的解释。）。从表2可以看出，1995年以来的企业产权改革时期，企业实际税收绝对额稳定上升，2000年100家企业上缴税金总额是1995年的1.8倍，5年年均增长12.6%.同时相对于企业总产出而言，税收比例虽年际间呈小幅波动，但上升幅度同样十分显著。5年产值税率增加了1个百分点以上！这就不难理解为什么县及县以上政府有改制的积极性了。
值得注意的一个现象是，表1显示，没有任何一个企业是应企业职工的要求改制的。这种现象的背后存在着两种可能性。一是企业职工对于是否改制没有任何要求；二是企业对职工的改制要求可以忽略不计。从我们所作的职工访谈中了解到，主要是由第一点所致，究其原因，是因为职工群体没有参与到企业的决策中，普通职工对企业不拥有任何控制权，也缺乏有关改制的必要信息。除了"市县统一布置"外，"乡村政府的积极性以及政府和企业经营者都有积极性"成为第二位的重要原因。之所以如此，我们从对乡村政府和原企业经营者角度改制动机的深入分析，发现乡镇企业产权制度变革具有动力和必然性。
1.从乡村政府角度看
研究表明（周其仁、胡庄君，1987），乡镇企业的创办动机主要表现为增加社区居民收入和社区政府财政收入的社区福利最大化和提供社区就业机会等。但是传统的、乡镇政府通过乡镇企业实现自身收入流扩大的财政目标和动机越来越难以实现。乡镇政府通过发展乡镇企业实现自身收入流扩大的财政目标的实现具有多种显形和隐性渠道。很难弄清楚通过隐性渠道究竟为乡村政府创造了多大的财政收入及其演变趋向，据温铁军估计，乡镇企业利润中隐含了未计入的、高达70%以上的转移收益，并有很大部分转化为政府收入（注：温铁军：《乡镇企业资产的来源及其改制中的相关原则》，中经网，1997年12月4日。）。就显性渠道看，主要是通过企业利润上缴和以工补农、建农支出等。对100家乡村企业的统计表明，1995年后这些企业上缴乡村的利润虽有所增加，但增加幅度非常缓慢，而当年以工补农、建农支出则呈急剧下降的趋势（见表2）（注：由于这100家企业中有23家企业于1995年前即已经历企业内部经营制度的改革，乡村政府从显性渠道获得的收入大幅下降的状况，也可能是1995年前的改革的一种结果。但此前的改革，并非企业产权制度的根本变革，可以假定企业与地方政府间的利益关系调整幅度并未达到根本变革的地步。这种假设的合理性在于，事实上这些企业在此后的年份里又经历了"二次改革"即产权制度的根本改变。）。
表2100改制企业若干财务指标的变动情况单位：万元，倍、%
当然，乡镇企业发展还有另外一个目标，即为社区居民创造就业机会。这一对乡镇企业发展动机的解释可能只是在农村化受传统体制和政策约束、农村工业化受到人为抑制的早期阶段具有有效性。随着农村工业化的普遍展开，在发展农村工业的政治风险不再的条件下，它日益变成一种软约束。因为，由于政府发展乡镇企业财政目标的始终存在，无论在集体产权下地方当局如何严重地干预企业经营（注：干预的动机除了地方领导人的寻租需要以外，同样还是为了政府财政目标的实现。），虽然企业利润最大化尚不成为集体企业经营的普遍性现象，但无疑的是，企业经营越是逼近"有限的"（注："有限的"利润最大化不同于一般意义上企业经营利润最大化。其有限性在于，企业经营利润最大化受到剩余索取权安排的约束。）利润最大化越有利于地方政府的财政目标的实现。因而，殊途同归地，企业经理和地方政府都有实现企业利润最大化的意愿，这样，就业目标就会成为次要的目标，它只是在保证财政目标实现的情况下才会成为有效的约束因子。这意味着就业目标可能要为企业利润最大化目标让路，只有增加就业成为企业扩张、实现利润最大化目标所必要时，才会去努力贯彻就业目标。这时，保证就业目标与集体是否一定要拥有企业产权这两者之间联系越来越弱。就业目标便不再构成地方政府保有和固守企业产权的理由，而使地方政府更倾向于乐意接受让渡企业产权、实行企业改制。
由于地方（社区）政府在此特定条件下，具有推动企业改制的积极性，从而使得改制具有必然性，使可能变为现实（注：此外，姜长云（2000）还从乡村政府存在着希望尽快切断其与乡镇企业之间的债务链，以规避乡镇企业经营风险的倾向、减少监督成本等角度说明了企业改制的必然性。）。
2.从企业经营者角度看
企业经营者在早期一般主要是由乡村政府选派并是乡村政府利益的看护者和代理人。但是其对企业的直接控制很容易使其成为独立于乡村政府之外的单独的利益集团。由于其独立利益的成型和固化，使得政府对企业及其代理人的监督变得日益成本高昂。这就使得乡村企业一直以来实际上从未停止政府与其代理人对企业实际控制权通过谈判进行的调整，80年代中期后，全员承包制、经营者承包制等的实施便是这种调整的形式和结果。经营者长期担任企业代理人产生了对已有利的两个结果：一是乡村政府和经营者之间日益严重的倌息不对称问题强化了经营者对企业的控制强度；二是经营者在长期的实践中壮大积累了自己的人力资本。这是问题的一个方面；问题的另外一个方面是，虽然经理人员对企业的实际控制强度在不断增强，但由于政府缺乏有效渠道衡量企业经营绩效而适时改善对经理人员的激励包括实现其不断增加的人力资本积累的回报，这导致经理人员对企业的实际控制和其对企业剩余合法索取之间存在严重的不平衡。有证据表明经理人员往往采取多种方式来增加自己在企业剩余分配中的比例而使其实际所得与名义上由制度安排决定的收入水平存在日益严重的偏差。然而，这种非制度安排带来的收益增进毕竟是"不合法"的，存在政治上的不安全感。因而，长期以来在企业经理人员当中（特别是那些经营状况良好、企业价值具有长期增值潜力的企业经营者当中）始终存在着进行进一步制度变革和调整、使其"不合法的"对企业剩余索取的合法化的要求和动力（注：实际上，即使是企业经营状况不好的企业，经营者当中同样蕴涵改制动力。在这种情况下，经营者要求变革的动机可能与那些好企业经营者有所不同，他们希望通过改制从原企业脱身，以便在体制框架内找寻到更好的工作职位。）。企业人员中蕴涵的乡镇企业产权制度变革的上述要求一旦遇到合适的气候必然爆发出冲天动力。在2002年与我们座谈的企业家中，绝大部分是企业原经营者，他们指出，在企业改制之前实际上就有企业产权变革的要求（注：虽然表一中直接回答改制是应"企业经营者的要求"的只有1个企业，但回答"政府和企业经营者都有积极性"的共有23个企业。在企业家看来，无论其有多么大的改革需求，没有当地政府的同意是不可能实现的。故其这样回答具有一定的合理性。）。
另外，市场环境的改善、产品和要素市场发育完整等使得企业经营脱离政府保护变成可能，也是促使企业经营者增加企业产权制度变革压力的重要诱因。
总之，在政府和原企业经营者当中，均蕴涵企业改制的压力和动力。需要和等待的只是适宜的制度和政策环境，一旦具备了这些条件，乡镇企业产权改革的必然性就会演变成可能性。
（二）乡镇企业的利益相关者与乡镇企业产权制度改革的股权分配
在乡镇企业产权制度变革成为必然、制度空间日益变得无限的情况下，乡镇企业产权制度改革的方案确定基本上就成了乡镇企业利益相关者谈判和妥协的一种结果。
乡镇企业的利益相关者根据其与改制关系紧密的程度可以划分为乡村政府、企业经营者、企业职工、社区居民等核心利益相关者和上层政府、银行（信用社）、社区外居民和投资家等边缘利益相关者两大类（注：姜长云：《乡镇企业产权改革的逻辑》，《经济研究》，2000年第10期。）。后者更多的是从企业改制后形成的市场关系中获取相关利益，很少参与企业改制的过程，因而对企业产权制度改革特别是路径选择的决定性作用不大（注：上层政府的作用主要通过政策行为产生影响，其可能影响制度变革方向和空间，因而，其作用方式更多的是提供乡镇企业产权改革的宏观政策背景和条件，并且在上级政府日益退出基层"日常"的活动之后，其对产权改革的具体路径选择等的影响日渐式微。改革实践中，产权改制具体形式最后大大偏离政府的初期政策预期的事实充分说明了这一点。在完善的市场经济条件下，当企业因经营不善而出现资不抵债时，银行、信用社可以行使控制权而接管企业；因而企业面对的信贷约束是比较硬的。但在90年代中期以前，因为乡村政府与乡镇企业之间、乡村政府与上层政府之间、上层政府与银行信用社之间的复杂联系，以及总体上相对较差的社会信用环境，这种信贷硬约束是较少存在的。因而，银行信用社对于乡镇企业产权改革和股份合作制选择的影响，也不突出（姜长云，2000）。）。另外，社区居民的利益在很大程度上是由乡村政府代表的（尽管由于乡村政府实际上也已经成为一个独立的利益集团，这种代表作用只是名义上的），同样地，企业普通职工的利益在改制中则是由企业经营者代表，统称为企业的利益（尽管两者是完全不同的利益主体）。经验表明，无论是社区农民、还是企业普通职工（注：关于企业职工在产权改革中的过程参与，我们的问卷资料分析表明非常有限。）在乡镇企业改制和产权安排方面的参与极其有限，前面对100家企业的调查已经显示，企业改制要么是来自上级政府的要求（50%）、要么是本地政府或企业领导人都有积极性（50%），唯独没有应广大企业职工要求改制的。它很典型地反映出企业职工在改制中没有决策参与权的地位。这与在企业访谈中以及各地乡镇企业改制所了解到的情况是一致的。这种现象的出现也是极为正常的。众所周知，乡镇企业在改制前普遍实行了承包制，尽管承包方式多种多样，但是发包方一直是乡镇政府，而承包方则是企业经理（层），普通社区农民或职工基本没有参与进来。如果再往前推，他们从乡镇集体企业诞生之日起，就从未行使过所有者的权利。同样地，在乡镇企业产权改革中，路径依赖仍然发挥作用。
因而，实际上，最后能对乡镇产权改革这个制度变迁过程产生影响的，实际上只剩下乡镇政府和企业经营者之间的博弈，而产权改革的结果也最终取决于这两个参与者的地位和由其决定的信息丰度的差异。其中，企业经营者的谈判力量主要来自其对所在企业的控制权和所拥有的企业家人力资本水平；而乡镇政府的谈判力量主要来自政府的、财政实力及主要官员的个人权威性。当然也不排除企业经营者与政府官员合谋、共同侵吞集体财产的现象发生。但是在此我们将它作为一种特例来处理，因为根据已有的经验，这种现象并不普遍（注：以江苏为例，这种现象受到制度的约束包括：第一，在调查中了解到，乡镇企业的资产评估几乎全部是由独立的市场中介组织如师事务所等完成的。参与评估的各方有关人员较多，评估结果公开。第二，在乡镇企业的长期中，已经形成了企业、政府两大对立的利益集团，政府官员在谈判中，不得不代表政府的基本利益要求。此外，第三，乡镇集体企业财务制度基本健全，企业资产状况、经营状况的统计报表公开，属地方政府与企业的共享信息；因此，即使企业经理与某些政府官员利用信息不对称来合谋侵吞集体资产，在资产总水平上也是有限度的。）。
乡镇政府和企业经理人之间的博弈，比较接近进化博弈（鹰-鸽模型）的特征（注：有关进化博弈的基本原理参见青木昌彦、奥野正宽编著《经济体制的比较制度分析》，发展出版社，1999年。）。博弈策略有鹰-鹰、鹰-鸽、鸽-鹰和鸽-鸽的4种可能。
（1）双方均选择鹰战略。它通常发生在政府和企业经理均认为自身力量比对手强大，并且能战胜对方时。无论是政府还是企业经理，选择鹰战略都要冒风险，他们必须权衡可能的收益与损失。
（2）双方均选择鸽战略。改制中鸽-鸽战略相遇多是出现在企业与政府双方谈判力量接近、信息相对对称的情况下。这时，双方均获得了采取相同策略下的最大利益。
（3）政府选择鹰战略、企业经理选择鸽战略。它发生在那些乡镇政府能够全面控制住所属的改制企业中。这时，政府获得全部博弈收益，而企业的收益则为零，但企业没有损失，保存了实力（注：如笔者调查的南京市雨花台区板桥街道某村，是当地闻名遐迩的集体经济先进村，经济实力雄厚，村书记享有较高的社会威望。据村某铸造厂经理介绍，企业改制时，村书记等集体主要领导找到当时任企业副经理的他，希望他买下企业的厂房和资产，土地采取租赁制。所有改制方案全部由村集体事前定出，其中很重要的一条是要求企业必须保证吸收本村村民就业。企业经理考虑到自己经营企业时间不长，今后与村集体的关系对自身经营较为重要，并且改制方案比较合理，于是全部答应下来。改制前企业职工中，村民职工占70%，改制时村集体要求外地职工一律登记，并将解决本村职工就业作为改制条件，结果改制后企业职工100%都是本村村民。在与村领导的交谈中了解到的情况也与之基本相符。在对诸多企业的调查中，此村反映出的情况具有代表性。）。
（4）企业经理选择鹰战略、政府选择鸽战略。当政府认为自己根本不是企业的对手，而企业经理认为自己完全控制了企业。摆脱了镇政府时（注：如在调查中，有的乡镇支柱企业领导人形象比喻道，"我们企业打个喷嚏、镇政府就要感冒"，在此情况下，当地政府从长计出发，大多对企业采取退让政策，放水养鱼。）。这时，全部收益被企业经理获得，政府收益为零，但是也无损失。
可见，在改制的谈判中，由谁来决定企业产权改革的方案，政府和企业经理各自最终获得的利益大小如何，主要决定于博弈双方的战略选择。而战略选择方案的确定依赖于政府、企业经理各自的实力、个人谈判策略、以及对方的谈判策略等因素。因此，最终的博弈结果是不确定的。一般情况下，实力强大一方的优势策略是采取主动出击的鹰战略，并可能获得较多的收益。同样地，实力相对较弱的一方，采取以守为攻的鸽策略，如果对手对己了解不足，也采取同样的策略，则有可能获得较大的收益；反之，如果对方十分了解自己，则最后的结果是无利也无损。以上可以解释为什么有的企业（或政府）对对方听之任之，而有的企业或政府则是与对方抗衡到底。如果参与者双方实力相当，则采取保守的鸽战略为最佳，双方都将保存实力，获得最好收益；如果非要争个鱼死网破、则可能导致两败俱伤。这可以解释在发达乡镇与发达企业中为何有的出现了双赢的改制结果：政府获得了一笔可观的集体财产收益，企业经理的人力资本得到了物化，并获得了企业的控制权；而有的则是双输的结局：在没有达成一致意见下，双方都付出了较高的改制成本，两者都有动力利用信息不对称，趁机挥霍集体资产，结果政府没有获得应有的集体资产收益，企业经理也没有实现应有的人力资本"价格"，甚至被"赶出"企业。
在乡镇企业改制中，政府与企业经理无论是采取何种战略，都是以自身利益最大化为目标，如前面分析的，当市场经济体制逐步建立后，政府的首要目标是财政收入最大化，而企业经理的目标是实现个人人力资本的最大化。无论是哪一方，都不会以职工或社区农民的利益最大化为目标。因此，如果制度环境供给中的"强制性"政策——以实行"股份合作制"多寡作为官员政绩、职位迁升的重要评价指标和"诱导性"政策——以信贷和税收优惠为诱饵鼓励企业实行"股份合作制"逐步失效，外部制度环境变得自由、宽松，而市场机制逐步发挥作用，那么双方都不会选择职工为股东主体的股份合作制。如果是企业经理控制了改制方案，他更倾向于将股权全部控制在个人手中，即使出于企业融资、降低个人经营风险等的考虑吸收职工入股，也是有限度的，是一个人能够拥有企业的控制权以及剩余索取权为界。同样地，如果改制方案由政府决定，它考虑得更多的是如何将现有的企业资产现值最大化，并在改制后从企业中获得稳定的税收收入。在产品市场的硬约束下，它更愿意寻求有能力的企业家购买企业，而不可能放心将企业股权撒胡椒面分配给无经营管理决策经验和决策能力的企业普通职工。可见，在日趋完善的市场经济体制下，为了乡镇企业的长久发展，乡镇企业产权改革的决策者都无内在的激励将股权分配或出售给企业职工、社区农民（注：在此没有考虑社会公正问题。在个别地方的改制中，确有出于社会公正考虑而采取量化部分集体资产，实行社区股份合作制。），这可以从一个侧面说明为什么股份合作制仅仅是在改制初期上级政府大力提倡之时的昙花一现，而当90年代后期建设社会主义市场经济体制全面展开、股份合作制的政策优惠逐步消失，与此同时乡镇企业进入结构调整时期，买方市场格局基本形成后，股份合作制逐步被经理（层）持大股所取代。
对100家企业股权结构的统计分析表明：100家企业的改制主要发生于1995年以后（77个）。虽然调查时被调查企业注册的企业类型绝大多数仍为股份合作制企业（63个），但职工持有的股份比例和有普通职工持股的企业数量均十分有限。就这100家企业整体而言，企业经营者持股比例平均高达77%，企业职工持股仅占12%；乡村政府持股6%，其余5%被企业外部社会法人拥有。显而易见，经理（层）持大股在企业改制后已成为十分普遍的情形。进一步细分，经营者持大股的特征还要更加显著。在43个企业中，企业经理层拥有100%的企业股份，更有22个企业，其法人代表拥有100%的企业股份（表7）。只有40个企业调查时仍有职工股份。
从改革时序角度进行分析表明，虽然早期改制企业经历二次改制后企业股份向经理（层）和企业法人集中，但后期改革较之前期鼓励"经理和法人持大股"的企业改制目标更得以贯彻和实施。换言之随着时间的推移，企业职工产权参与的能力越来越弱。此外数据统计分析还进一步表明，随着时间的推移，社会法人参与改制企业产权参与的比例在增高，并局部改变早期企业产权改革基本上限于企业内部改制的局面（注：企业内部私有化是转型国家广泛运用的一种企业产权改革模式。其典型特征是，企业原有职工或是其经理层从企业原所有者——政府手中将企业买过来，这种企业产权改革的模式在前苏联、东欧国家普遍运用。在中国，特别是在其早期乡镇企业产权改革中同样也是采用的类似方法。但大量的研究表明，虽然内部私有化模式被广泛运用，但改革以后是否能够提高企业经营效率，结果却并非总是尽如人意的。俄罗斯、捷克、匈牙利和波兰的私有化过程表明内部化产权改革可能由于资金和人力资本缺乏使提高企业经营效率困难重重，只有企业原经理人被更有才干的人替代，产权改革后的经营绩效才可能有所改善。社会法人参与改制后企业产权，对改制后企业经营绩效的影响及其演变前景有待进一步观察。这已超出本项研究范围，不再深入讨论。）。全部样本企业中，1998年前改制的企业为67个，只有4个企业（占6%）中有2%的股份被社会法人拥有，1998年后改制的33个企业中，已有7个（占1998年后改制企业总数的21%）企业将9%的股份开放给社会法人。
改制后企业产权分布的上述格局表明，地方政府及原企业经理层对改制结果（产权安排）的影响力远大于企业职工。这种格局可能既与上一部分地方政府及原企业经理层关于改制安排的博弈有关，也可能是乡镇企业职工相较于国营企业职工而言组织化程度较低，其对就业机会的重视程度远超过对其他权利的追求、企业职工对改制方式、方向等缺乏讨价还价的能力等有关。
尽管如此，仍然有一部分企业将一定份额的股份向企业职工开放，平均开放程度约10%左右。有理由相信，即使有部分普通企业职工拥有有限的企业产权，但他们是否拥有企业股份可能并不取决于其自身对企业潜力评估后的一种主动行为，绝大多数情况下取决于地方政府的干部和原企业经理层作出的是否让职工购买、让渡多大的份额让职工购买等等的改制决策。与企业职工的座谈获得的信息还进一步表明，在企业遭遇经营困难、特别是在信贷资金短缺的情况下，用拖欠的工资充作购买企业股份情况屡见不鲜（注：我们在江苏和山东调查时，多次发现这样的现象。工资拖欠（或是部分拖欠）较为普遍。企业对职工的解释是，拖欠的工资转为企业的股份。但回过头来再问职工，他们甚至对其究竟拥有多少企业股份这样最基本的问题都不清楚。不论是在山东诸城、还是在江苏南京板桥镇，在监督职工填写调查问卷时都发现一些职工不清楚自己有多少股份在企业中，个别负责任的女职工回到自己的办公室查找个人股权证以便搞清具体数额。但是这些职工普遍是那些没有得到股金分红或分红额极少（如100元以内）的。对于他们而言，持股与否是一件无所谓的事情。此外，在以往的研究中不少学者已经注意到，有不少乡镇企业借股份合作制的产权改革之名，行集资、筹资、扩资等直接融资之实的现象。见姜长云博士《乡镇企业融资问题新探》。）。
因此，是否允许职工购买一定的股份，主要出于企业筹集资金、分散企业经营风险的考虑。此外，在某种程度上还取决于企业经理层对它的认识如何。访谈中有的企业管理人员认为，让职工购买股份有一定的好处，如有利于调动职工的积极性、增强职工对企业的忠诚度、融洽管理层与职工的关系等等（注：如南京市雨花台原镇办某建筑公司在企业改制时，选择了股份合作制的形式，公司员工在解释其原因时指出，2000年6月企业改制时，江苏苏亚会计师事务所评估公司净资产为938万元，在当前建筑安装行业达到白热化竞争程度，面对这样一大笔资产，无人敢冒风险独资购下公司，因此与镇政府商议，进行讨价还价后，最后经职工代表会讨论决定采取职工集体购买方式。其中，中层以上职工必须购买，小股东自愿。最后由30余名职工集体买下，其中中层以上14名职工平日工作关系就较融洽，他们当中有6个大股东，占40%的企业股权，重大决策主要有这6人核心层决定。企业改制后，职工积极性明显提高，但是资金回笼过慢、三角债问题仍旧困扰企业，企业无法影响整个行业的格局。此外，改制后与政府割断了联系，政府也不再像从前那样帮助企业联系建筑业务。此企业反映出的情况在以往的研究中大量地被指出。）。
总的判断是，在中国乡镇企业产权改革过程中，企业职工可以购买一定比例的企业股份，但职工股份购买权、企业股份向非经理层开放的比例在很大程度上取决于企业经理层和地方政府领导人共同达成、或其中任何一方单方面进行的股份分配决策，在能否购买、购买多少等问题上职工缺乏自主权（注：这里的"购买多少"是指在企业改制的股份安排中，向职工开放的股份比例。在此问题上职工并没有太多的参与决策权。但不排斥在职工股份安排既定的情况下，每一个职工个体购买股份具有自主权。在调查中，发现有一些极端的案例，企业职工不仅对改制后企业股份安排计划无发言权，甚至每个个体购买多少同样没有自主权，购买多少、购买方式（股金支付时间安排如一次支付或分步支付、支付方式如现金支付或工资抵扣等等）完全由企业经理层和地方领导人决定。）。
三、产权改革、职工产权参与差异对经营的影响分析
（一）产权改革对企业经营绩效的影响（注：由于缺乏企业详细统计资料，我们无法评估企业资产收益率等更接近企业经营绩效的状况。本文采用通常用来反映企业经营状况的人均产出、人均资产、人均固定资产原值、人均负债、人均工资、资产负债率、资产产出系数、成本产出率等指标来近似地反映经营状况。此外，企业经营状况的好坏除了企业股权结构这一因素外，还与企业所属行业、市场环境、企业技术构成状况及其先进性、企业处于产品生命周期中阶段等诸多因素相关。本文在研究改制对企业经营绩效的影响时未能排除其他因素的影响，具有一定的局限性。）
1.改制对企业经营绩效的总体影响
（1）改制前后比较。在此选取1997～1998年间的39家改制企业，对其各主要指标前3年和后3年的平均数进行比较，看企业改制前后各指标的变化情况，以对企业改制的影响（换言之，企业改制的效益）进行评估。
表3显示，改制后，大多数企业的经营绩效高于改制前。最为突出的是企业的后劲明显增强，近70%（27家企业）的改制企业资本投入规模明显扩大，与改制前3年的平均数相比，改制后3年的人均资产增加了27%.同时，企业的资产负债率明显下降，改制后3年的平均数仅为改制前3年平均数的71%.它反映出企业通过改制资本结构得到优化，乡镇企业长期负债率偏高的状况有一定的改善。但是，人均产出改制前后变化不大，它可能与企业产品市场的需求约束有关。此外，工资成本明显上升，平均上涨28%，从访谈中了解到，这种情况与企业改善职工的社会保障有关。
因此，上述初步统计结果支持了国内学界关于企业改制有利于改善企业经营状况的主流观点。同时它也初步表明改制是企业经营绩效变化的一个必要条件，并非是充要条件。企业的经营绩效与外部市场竞争条件以及企业的战略决策等密切相关。但是可以肯定的是，改制使企业有了长远打算，不再是短期行为为主，企业投资行为的改变是最明显的标志。
（2）改制企业与非改制企业比较（1995～1997年平均数）。在所有调查的98个有效样本企业中，（注：因100家样本调查企业对不同问题的回答有效性各不相同，因此在对不同问题的企业汇总分析中，有效样本数量都不一致，有小幅波动，下同。）共有53个企业于1997年前改制。因此运用各企业相关指标1995～1997年的平均数，我们对53个改制企业和45个非改制企业的经营绩效指标进行比较，以评估企业改制对企业经营绩效的影响（见表4）。
改制企业与未改制企业的横向简要比较结果显示，改制企业的经营绩效明显好于未改制企业。无论在人均产出值、人均资产拥有量、人均负债等平均指标，还是在企业资产负债率、资产产出系数等总量指标上，改制企业都优于非改制企业。并且在双方成本产出率相同的的情况下，改制企业的工资水平高出非改制企业近20个百分点。这些结果进一步支持了学界对乡镇企业改制必要性的共识以及前面提到的改制有利于改善企业经营状况的观点。
2.不同持股比例对企业经营绩效影响（注：分散的企业所有权结构是否会减低经理人积极性从而会导致低生产率？在那些认为只有所有者-经理占有剩余索取权，企业经营才有效率的经济学家（如Alchian and Demsetz ，1972）以及那些认为剩余索取权广泛共享更有效的经济学家（Putterman ，1984；Weitzman and Kruse，1990）之间，这是一个存在长期争论的问题。有经验证据表明，在西方那些采用利润分享制的企业，它提高了劳动生产率（Kruse，1993），但是对于完全由工人拥有的企业，其生产率是否超过具有可比性的典型的资本主义企业其迹象混杂，并没有确定的答案（Pencavel and Craig，1994，Craig and Pencavel，1995）。）
下面我们考察股权集中化（经营者持大股）对企业经营绩效的影响。从企业调查资料只可以获得2000年调查时各样本企业的股权分布情况，而无法获得股权分布情况的动态状况。从前面我们对样本企业改制时间分布可知，96%的样本企业改制发生于1998年前，因此到2000年，绝大多数企业已经经历企业改制两年以上。为考察股权集中化（经营者持大股）对企业经营绩效的影响，我们仍采用前面提到过的人均产出、人均资产、人均固定资产原值、人均负债、人均工资、资产负债率、资产产出系数、成本产出率等相关指标，把企业股权集中化程度以51%为界限，将样本企业分成两组进行分析，统计结果见下表5（注：值得指出的是，由于数据的限制，我们只能针对2000年这一年进行统计分析。这难免使企业经营绩效这一需要进行长期观察的事物在运用某1年的状况进行反映时，具有一定的偏见。但由于没有更好的方法来估计，也只得如此。）。统计结果表明：没有明显的证据说明，企业所有权结构（无论是分散的还是集中的）与企业生产率之间有紧密联系。
表5改制企业不同股份安排与经营绩效单位：万元／人，%
注：括号中的数字为适用企业数占该类样本企业总数的百分数。
从人均产出指标看，经理层持股小于51%的企业平均为10.21万元，而经理（层）绝对控股的企业平均是9.56万元，比前者低出近10%，尽管双方的变异系数均不低，但是绝对控股层企业人均产出水平的变异系数相对低些，它说明比较而言，经理层持股小于51%企业人均产出的相对差异较大，这可能与企业样本数量很小（15个）、企业所从事行业、企业规模等的差异较大有关。同样的情况还出现在企业的资产产出系数指标上。
十分突出的是，2000年，80个经理持股超过51%的企业，26个企业当年有新增固定资产投资，平均新增固定资产投资437万元，明显大于持股更为分散的企业平均新增投资341万元，平均高出28%.与产出指标不同，在反映企业投入的指标方面，如人均资产、人均固定资产原值（净值）、人均资产负债率以及人均工资指标等，经理层绝对控股企业都显示出其相对优势。以人均资产为例，经理层绝对控股企业达到10.06万元，高出非控股企业20%.然而，其变异系数也明显偏大，反映出经理层绝对控股企业的相对差异比较大，企业之间的人均资产规模明显不同。
关于企业的效益指标，非经理层绝对控股企业的人均税前利润相对较高，并且企业间的变异系数相对较低，说明这些企业的人均利润指标普遍相对较好。但是对于成本产值率指标，两类企业的指标值接近，经理层控股企业只偏低1%，并且两者的变异系数都一样。
因此，单从以上的指标分析，反映不出股权向经理层倾斜对企业经营绩效的积极影响情况。正如前面提到的，它可能与样本的选取缺憾有直接的关系，并且它还与企业经营绩效是一个反映企业综合实力水平以及企业无法控制的产品市场结构、外部市场环境、不确定因素等有关。这与其他许多对于职工所有制经营业绩的分析研究相类似。
（二）所有权结构对就业水平的影响
1.企业改制对就业的一般影响
江苏99家改制企业，改制的时间不同，对其1995～2000年连续6年的调查资料，可以帮助我们考察改制企业与未改制企业、企业改制前后对就业的影响。众所周知，乡镇企业职工人数由于用工制度、企业经营状况等不同，具有非常大的不确定性和波动性，为了更加真实地反映这一问题，我们用同一（类）企业连续3年的平均数反映企业职工人数状况。表6表明，企业改制对就业的影响就全样本整体而言，虽有影响，但影响程度不大，职工总人数近3年平均数只比1995～1997前3年减少了1.1%.进一步深入分析，可以看出：
（1）企业改制之初，为了尽快实现企业经营状况的好转，改制企业倾向于减少富裕人员（这本是企业改制的初衷之一）；同时，通过裁员，保持对企业职工一定的工作安全性压力，也是尽快实现企业改制后治理结构和治理方式改变的重要手段。我们发现，1997年后改制的45个企业，职工总人数由改制前的7302人减少为改制后的6834人，减员6.4%；并且，58%的改制企业（26个企业）职工人数下降。这种特征可能与1997年后改制企业股权集中化-经营者持大股-改革取向有关。数据分析表明，在99个有效样本企业中，共有22个企业产权100%由企业法人代表拥有，其中12个企业（占55%）是在1997年后改制的。在部分企业将职工持股与工作机会挂钩的情况下，产权分布的集中化趋势可能会对就业产生负面影响，特别是那些人力资本专用性程度低的那部分职工更是如此。
（2）从根本上说，改制可以促进企业扩张，从而创造新的就业机会。对1997年以前改制的企业数据分析表明，改制企业经历2～3年的恢复，随着企业在新的产权结构和治理结构条件下的创新和发展，企业对劳动力吸纳能力逐步增强。在调查样本中，1997年前改制的企业共有54个，对这54职工人数3年平均数的统计分析说明，随着改制时间的推移，企业创造就业机会的能力在增强。这54个企业1997年前共有职工6841人，而此后3年职工总人数达7153人，增加了4.6%.同时职工人数减少的企业所占比例与新改制企业相比也显著改善。1997年前改制的企业其职工人数减少的企业比例为41%，远低于近3年改制企业的58%.
2.不同持股比例的改制方式对就业的影响
由于我们无法得到所有样本企业持股分布的动态情况，而只有调查时点的分布状况，因而要弄清楚职工股份参与状况，换言之"经理持大股"对就业的影响是件非常困难的事。由于1998年后"经理持大股"已被作为政策鼓励的方向，这里，我们假定，1998年以后改制的企业的股份分布情况在1998～2000年间保持不变，并与调查时点（2000年）时的股份分布状况一致。在这样的假定下，我们选择1998年以后改制的33个企业为分析对象，以这些企业1997年的职工拥有量为原状，来比较和分析不同持股比例的改制方式对就业的影响。其统计结果见表7.
（1）从就业总量看，33个改制企业2000年（经历改制后2～3年）共有职工5948人，比1997年即改制前的5675人增加了4.8%，明显高于全国乡镇企业同期就业职工0.02%负增长的情况（注：参见苑鹏：《乡镇企业运行状况》，《经济绿皮书2001～2002》，第84页，社会出版社，2002年。）。由此可见企业改制对创造新的就业机会具有正效应（这与前面的分析保持结论的一致性）。这说明无论改制与否，随着企业的扩张和发展，改制企业客观上与"创造就业机会、促进农村就业"这一早期政府（社区）发展乡镇企业的主要目标是一致的，这就不难理解地方政府和社区为什么鼓励和推进企业改制。至于企业改制后是否仍旧雇佣原有职工这一公平目标政府（社区）实际上已考虑不多。
（2）由于"经理持大股"已被作为政策鼓励的方向，因而是否通过职工持股的方式增加就业安全变的不再重要。"经理持股小于51%"意味着企业职工和企业外部的社会法人持股的比例增加，至于职工持股状况至少和其他年份改制的情况差不多，数据表明即使经理（层）持股小于51%（意味着有更多的职工持股），这类企业的职工总人数反而是下降的，由1997年的1325人减少至1274人，减少3.8%.这意味着改制后是否允许职工持股完全取决于政府负责改制的官员特别是原企业经理人员对职工持股的考虑，而与是否增加原有企业职工的就业安全无关。
（3）"经理持大股"对创造新的就业机会，促进就业具有总体上的正效应。统计表明，"经理持大股"企业无论是吸纳就业的总量还是企业平均职工人数规模都显著增加了，增加了7.5%.这显然与我们一般的"经理持大股"可能导致企业职工人数减少的预期相反。实际上，这一统计结果并不奇怪，如果深入分析其机理的话。假定企业经理（层）持大股意味着企业经理人员的经营激励（企业剩余索取权）增加，企业能更好地抓住市场机会、更有效地经营企业，企业的经营扩张是可以预期的，而企业扩张必然带来就业机会的增加，尽管有可能在改制初期企业家会为了提高经营效率而裁减部分富裕人员（注：为了进一步证实这一结论，我们又专门对1998年当年改制的27个企业职工人数变化情况进行了统计。其中21个企业采取经理持大股的改制模式。我们发现，这26个企业在改制当年，职工人数减少了4.6%，但到2000年即改制3年后职工人数在1998年基础上增加了7.2%，甚至比改制前的职工人数增加了还2.3%.）。我们对企业改制后经理持大股企业当年新增投资规模要大于非"经理持大股"企业、具有更强的投资冲动的信息同样支持这一结论。
（三）产权改革及所有权结构对企业投资行为的影响
考察产权改革、企业所有权结构变化对企业长远发展的影响，企业投资行为的变化是一个重要的参数。这不仅是因为从一般意义上讲，投资既是企业形成未来预期收益的重要来源，也是实现企业技术进步、提高企业素质的必要条件；而且从乡镇企业这些年实行承包制的状况看，它带来的一个突出问题是企业行为的短期化，竭泽而渔。因此，投资意向及其行为变化对于改制乡镇企业有着双重的意义。
1.改制企业投资意向
在全部被调查企业中，有80家企业表示今后两年需要追加投资，其中用于扩大生产规模的有29家，占36%；用于技术引进（技术改造或更新设备）的25家，占31%；只有1家明确提出新增投资要用于追加流动资本；其余25家企业回答新增投资要用于以上两种或两种以上的用途。它反映出改制企业的投资方向主要是用于企业的扩大再生产、提高企业的技术水平，即以长期投资为主，表明企业经营行为的长期化取向。这与前面分析的企业改制后投资规模明显扩大是一致的。
2.改制企业投资规模变化
前面已经讨论过，企业改制前后，经理层控股企业的人均投资规模的扩大相对较快。表9列出1995～2000年有新增投资的样本企业数量及其当年固定资产投资额的变化。
从1995年以来，样本企业中当年追加固定资产投资的企业个数、投资规模虽有一定波动，但从整体上看，改制企业的投资规模总量以及企业的平均投资规模是处于波浪式上升的趋势。1995年以来正是样本企业实施改制（第一次或第二次改制）的高峰期，也是乡镇企业全面进入结构调整、优化升级的时期，企业产品面临着买方市场的严峻挑战。样本企业固定资产投资的上述趋势说明，改制后企业的长期投资冲动及其投资力度呈现增强的态势，不再是承包制下的短期行为。结合企业的访谈调查，这种结果与改制使企业经理真正转向企业家阶层、经营行为长期化有较大的关系，当然它也与外部市场约束的日益强化不无关系。
3.改制企业投资来源
2000年，全部样本企业已被改制，并且98%的企业改制年龄超过两年以上。当年有31%的企业仍在加大的企业固定资产的投资，投资总额近1.5亿。表10的统计表明，行社贷款乃是企业新增投资的主要来源，贷款占新增投资的近47%.可见，即使改制以后，银企关系主要还是受制度和金融环境的影响比较大，政府对银行信贷决策的影响力大大降低，银企关系与地方政府这个中介和桥梁作用已经关系不大。改制后的企业与银行已成为一种正常的市场关系。同时，在某种程度上而言，银企的这种关系又是改革的结果，这也是诱发乡镇企业产权改革和影响产权改革方向的重要因素。
表102000年改制企业的投资及投资来源状况单位：万元，%
注：*全部企业样本数小于后面各项的企业数之和，原因在于有的企业投资来源大于1种。
此外，在全部样本企业中，2000年共有43%的企业获得过贷款。对获得贷款的企业进行产权细分的分析表明，产权越是向经理层集中的企业，贷款可获得性越强（47%）。这也表明信贷资金的可获得性已不再成为企业产权安排的重要影响因子。
四、研究结论和政策含义
（一）研究结论
1.乡镇政府和经理共同控制了乡镇企业的改制，普通职工只有被动的参与权社会主义市场体制初步建立后，计划经济体制下的、、以及社会规则硬约束逐步解除，意识形态的约束逐步被弱化、所有制选择形式的禁锢被打破，而由市场发挥配置资源的基础性作用不断增强，产权、交易成本的重要性显现出来，在此制度环境背景下，乡镇企业的改制过程由最初的由外部制度供给框架严格限定、逐步转化为改制相关利益群体间的微观主体行为，也即乡镇政府和企业经理的博弈过程。而以企业中本乡镇职工为代表的所有者因为从乡镇集体企业诞生之日起，就从未履行过所有者的权利，在这次的企业改制中也无例外：仍旧作为名义所有者被排除在决策层以外，只能被动地听从"上级"领导的安排。他们有限的信息、有限的经营管理经验与能力、有限的个人财产以及对就业稳定性的高度需求更加固化了其名义所有者的地位。
乡镇政府和企业经理在改制中的博弈可以用鹰鸽博弈模式来解释，它们在博弈中的利益得失不仅取决于各自的实力（乡镇政府主要表现为政治权威性和经济实力，企业经理则主要表现为对企业的控制权和个人的人力资本），而且取决于（1）各自的策略（如主动出击式"鹰战略"或是保守性"鸽战略"）、以及（2）对方的策略。如果双方各不相让、"战斗"到底，存在着两败俱伤的可能性。因此，在改制中无论是乡镇政府还是企业经理，其利益获取大小具有一定的不确定因素，比较复杂。但是在双方议价实力悬殊的情况下，强大的一方往往采取主动出击的鹰战略，而无论对方采取何种战略总是有利可图。这可以解释为什么改制总是有利于势力强大的政府或实力雄厚的企业。
2.改制的决策者：乡镇政府和企业经理均无选择股份合作制的动力乡镇政府改制的直接目标是以尽可能低的交易成本将现有的集体资产价值最大化，预期目标则是从企业获得稳定的税收，实现财政收入最大化；而企业经理改制中的直接目标是实现个人人力资本的最大化，并尽可能地压低集体财产价格——如果他打算购买的话，预期目标则是实现企业的稳定。双方从自身利益出发，都不会以企业职工乃至社区农民的利益最大化为目标。可见，采取股份合作制只可能来自外部的施压、强制性的规定以及政策诱导（如税收和信贷的优惠）。然而，一旦制度环境变得宽松，诱导性的政策工具消失，那么乡镇政府也就没有了上级政府对其政绩评估的压力，企业经理也没有了获得贷款和税收，以及提高企业信誉度的制度诱惑，在此情况下，双方都不会选择职工为股东主体的股份合作制。
由此，我们可以初步地解释报告开头提到的理论界关于乡镇企业改制的两大假说。我们认为两大假说存在互补关系，它们在时间上继起、空间上并存的特性反映出乡镇企业改革的发展特点。
从乡镇企业改制的沿革过程看，在改革早期，制度环境在制度创新中发挥绝对主导作用，制度创新主体的创新方式选择被禁锢在制度供给的框架内。由于传统计划经济体制的惯性作用，乡镇企业产权改革初始界定模式的确定基本被限定为以股份合作制为乡镇企业改革基本模式。相应地，改制企业与乡镇政府的博弈基本发生在股份合作制这一有限的制度选择空间内，企业和乡镇政府双方的经济利益追求都是建立在敏感的政治安全性基础上。因此，当时理论研究的重点也主要是围绕股份合作制的既定制度安排进行分析，并指出了这种制度安排对企业经营者缺乏激励而导致的效率无效性，特别是在资本要素稀缺、劳动要素过剩的资源供给情况下。而当改革进入全面展开时期，尽管股份合作制仍被大力提倡，但是外部制度创新空间的约束被放开、实质性的政策优惠被取消，企业与乡镇政府更加遵循市场经济的原则进行自由选择，那时的乡镇企业改制方案确定更加体现为乡镇政府和企业双方的自主博弈，体现双方实力和智慧的较量，因此研究的重点也逐步转移到改制不同利益集团的博弈分析。
3.企业改制对提高企业经营绩效具有积极影响，但股权结构对企业生产率的影响不明显对江苏100家企业2000年经营情况的统计分析初步显示，所有权结构对于企业生产率的影响不显著。经理层绝对控股企业的人均产出指标和人均利润指标均相对偏低，尽管其人均资产、人均资产负债率以及人均工资指标等都显示出其相对优势。除了样本选取存在缺憾外，它还与企业经营绩效是一个反映企业综合性水平指标，并且与企业无法控制的外部市场情况、不确定因素等直接有关。它再次表明所有权结构只是生产率提高的必要条件，而不是充要条件。
4.改制企业、特别是经营者持大股企业对就业、企业长期投资产生了积极影响对江苏33家改制企业的初步统计表明，改制企业促进企业扩张，创造新的就业机会，特别是在企业改制2～3年后，吸纳新增就业的能力明显增加，经营者持大股企业在此方面尤为突出。企业吸纳就业能力增强与其投资规模扩大有直接的联系，统计显示，1995～2000年，改制企业的固定资产投资规模成波浪式上升趋势，经营者持大股企业的固定资产投资规模增长尤为突出。
5.改制推进了企业经营水平、市场竞争力的提高100家样本企业1995～2000年主要经济指标的变化显示，企业在投入规模、产出规模、盈利水平和投资规模等方面，全面呈现出波浪式上升的趋势。它初步表明，改制后，企业总体的经营实力得到改善、市场竞争力得到提升。
（二）基本政策含义
1.加大从"全能政府"到"有限政府"的转变进程乡镇企业的改制过程在某种程度上也可以视为是政府职能不断转化的过程：从早期事无巨细的"全能政府"向近些年来的"有限政府"过渡。股份合作制的兴衰再次表明，政府的职责是营造企业公平竞争的市场环境、法律制度，而不是参与到具体的企业制度安排，政府介入微观领域的后果只能是增加企业改制的交易成本、浪费社会资源，阻碍改革步伐。因此，政府应当继续加大向"有限政府"的转变进程，当前一个重要的工作是大力宣传、落实《中小企业促进法》，并积极制定配套的政策，进而逐步以《中小企业促进法》取代现行的《乡镇企业法》。
2.关注社会弱势群体、"为民服务"，而不是"为民做主"从对乡镇企业改制过程的博弈分析中可以看到，博弈的参与人是由那些拥有政治权势或经济大权的精英们组成，既无政治资源又无经济资源的普通职工、社区农民被排斥在"游戏"之外，无发言权甚至无知情权。并且无论是乡镇政府还是企业经理，他们都是从自身利益出发，追求各自利益的最大化，而处在社会弱势群体的广大企业职工和社区农民没有自身的利益代言人，只能采取自保、乃至消极的态度。它表明市场机制本身并不能给经济社会中的各个集团带来公平的结果，因为不同利益集团的议价能力对比悬殊（注：参见奥尔森：《集体行动的逻辑》，第141页，上海三联书店，上海人民出版社，1996年版。）。而这对于实现小康社会将是一个严峻的挑战。因此，中央政府应当义不容辞地强化保护社会弱势群体的功能。在当前，主要可能采取的措施有二，一是切实落实《工会法》，监督并强制乡镇企业普遍建立职工工会组织，保证企业的工会领导来自第一线职工代表，以保护职工最基本的合法权益，如工作小时、工作安全、工资保障等。同时，监督企业主为所雇用的正式职工加入养老、医疗、工伤、失业等基本社会保险制度，加大政府的执法监督力度。二是进一步改革对地方政府官员的考核机制，评价指标体系从"对上负责"逐步转变为"对上负责"与"对下负责"相结合，以乡镇政府为例，除接受上级政府的考核外，所负责行政辖区内的农民代表、企业代表、以及各界代表等对乡镇政府的评判打分也应当成为考核其政绩的主要指标，并逐步制度化，最终实现政府的"为民服务"，而不是"为民做主".
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（54）张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，第70～75页，经济管理出版社，1996年。
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（60）周其仁：《企业产权制度改革和企业家人力资本——基于浙江、江苏和山东一些乡镇企业个案的研究》，周其仁：《产权与制度变迁——中国改革的经验研究》，第114～134页，社会科学文献出版社，2002年。
