中外土地征收制度的比较与借鉴
关键词：土地征收制度；征收补偿；借鉴
土地征收，是指国家为了公共目的或公共利益需要，依照法定程序，强制性地取得原土地权利人的土地权利，并给予补偿的行政行为。在私有制国家，征收土地是公权力人对私人土地财产权的一种割让，在我国则表现为将集体土地转变为国有土地。各国(地区)土地征收制度的相似点表现为:土地征收是政府的特有权力，征地的主体只能是国家;必须是因公共目的才能实施土地征收;土地征收必须给予一定的补偿。但在具体的实施过程中各国又有自己的特点，存在不同程度的差异。具体而言，中外在土地征收制度上存在的差异主要表现在土地征收的法律支撑体系。土地征收目的和范围。土地征收补偿标准。土地征收程序四个方面。
一、国外土地征收制度
1.国外土地征收制度的法律支撑体系
无论各国实行何种性质的经济制度，保护社会成员的私有产权都是一项基本的宪法原则。土地征收作为各国普遍采用的一项以强制方式取得财产的重要法律手段，涉及权利人的私人财产权益，所以必然具有其权力的法源。大多数国家的土地征收，一般都能在宪法中找到权力的来源，即便在宪法中找不到权力来源，在民法中也可找到。当前，世界主要国家土地征收制度涉及的立法形式主要有两种。一是独立式，即土地征收法独立于土地法之外。二是单节式，即土地征收法作为土地法的一个章节存在，是土地法的一个组成部分。土地征收不仅有其独立的宪法基础，而且土地征收法与土地法在其性质上也有所不同。前者是公权力对私人财产权的侵害，是国家以强制性手段取得财产的方式。土地法则属于物权法(或财产权法)的范畴，狭义的土地管理法，从字面上讲更具有大量的行政法内容。因此，多数国家均独立制定土地征收法。
加拿大所有土地在名义上属于皇室所有，实际上大部分土地归私人所有，联邦政府。省及市政府都拥有自己的土地。各级政府对所辖范围的土地拥有处置权。但联邦政府为全国办事需要用地，有权征收省公有土地，但必须是有偿的。对于土地征收，联邦和各省都制定有相应的土地征收法。例如，联邦和安大略制定有《联邦及安大略土地征收法》，阿尔伯达省制定有《阿尔伯达省土地征收法》。经济,政策-[飞诺网FENO.CN]
英国的立法也有独立的土地征收法，《1965年强制购买法》(Compulsory Purchase Act 1965)，《1981年土地征收法》(Acquisition of Land Act 1981)。日本1951年就颁布了《土地征收法》(Japan Land Acquisition Act 1951)。美国作为一个判例法系的国家，虽没有独立的土地征收法，但将1970年的“土地征收政策法”提升为法律，也具有独立的法律地位。
2.国外土地征收的目的和范围
世界各国都把土地征收的目的限定于公共目的或公共利益，即只有在出于公共利益的情况下，国家。穴政府。雪才有可能发动土地征收权。这也是防止公共权力无限扩大而损害私人财产权益的一种关键措施。但不同国家，由于社会制度。和文化背景不同，对“公共利益”形成了不同的认识。“公共利益”的多种定义体现了每个社会的私有土地拥有者的权利与公共土地需求两者之间的平衡关系。总的看，在大多数国家，土地征收的主要“公共利益”通常包括建设，公共建筑，军用目的，土地改革，公共辅助设施，公园。运动场建设等6个方面的用途。
美国对公共利益的内涵有广义理解。首先公共使用排除政府利用权力损害某人利益使另一人获利，但公共利益也不意味着政府征收的财产只能用以公用或给一般公众使用。政府征收财产又立即转给多数私人使用，同样可以构成公共使用。加拿大把公共利益范围严格限制在为公共服务的交通。能源。水利。环境保护。市政建设。文物遗迹保护。学校。以及社会福利等方面。
日本规定符合公共利益是指与国家社会生活。生产和研究等基本公共利益相关的各种用地包括公路建设。路外停车场建设。消防设施。博物馆。图书馆。中央批发市场。地方批发市场等35种公益事业项目。
3.国外土地征收制度的补偿标准
大多数国家或地区的土地征收法或相关法律均有这样的规定:所有的土地所有人。承租人和占用者因土地被征收都有得到赔偿的权利。但各国的补偿标准存在不同程度的差异。加拿大的土地征收制度沿用的是英联邦的体制，加拿大对土地征收的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格进行补偿。具体来说包括四个部分:A.被征收部分的补偿，必须依据土地的最高和最佳用途，根据市场价格补偿;B.有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害;C.干扰损失补偿，被征地所有者或承租人因为不动产全部或基本被征收，因混乱而造成的成本或开支补偿;D.重新安置的困难补偿。
日本的土地征收补偿有:A.征收损失补偿;B.通损补偿(对权利人因征地而受到的附带性损失进行补偿)，如搬迁补偿。歇业。营业规模缩小等赔偿;C.少数残存者补偿，对因征地使得人们脱离开生活共同体而造成的损失的赔偿;D.离职者的赔偿，对土地权利人的雇佣人员因土地被征收而失业时发生的损失进行的赔偿;E.事业损失赔偿，对公共事业完成后造成的噪声。废气。水污染等损失的赔偿。
4.国外土地征收制度的程序
除去申请。调查等活动外，国外土地征收程序大致包括三个步骤:A.征收土地的公告或通知;B.被征收土地权利人参与土地过程的透明程序;C.申诉程序。
加拿大通常的征地程序包括:征地者向征地审批机构提出申请;征地者通知被征收地的所有者;在当地媒体上发布公告;审批机构派调查员调查;发送审批证明;土地所有者申请补偿;与征地者达成补偿协议;征地者进入土地等。
美国征地程序是:具有审核资格的正式审核员审查审核员在征得土地所有者同意后进行实地调查。汇总并提交审核报告给负责征地的机构→高级督察员进一步研究能否同意审核员提交的报告中的补偿价格→征地机构向土地所有者报价，若产权人与政府机关间有分歧则进行谈判→达到新的补偿价格→若仍不能达成一致意见，政府及有关机关可实施强制征收。
二、我国土地征收制度及其缺陷与不足
1.我国土地征收制度的法律支撑体系
我国的土地征收也有其宪法基础，我国宪法第十条:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用” 。而我国的土地立法体系主要是以《土地管理法》。《城市房地产管理法》为核心，由系列单行法规组成的法律框架，没有独立的土地法，更没有独立的土地征收法。我国的土地立法存在的问题主要表现在:其一，土地立法层次低，由人大常委通过的法律诸如《土地管理法》。《城市房地产管理法》等很少，大批量的则是部门规章，如“报告”。“意见”。“暂行规定”或者司法解释等。其二，土地立法主体多元化，受传统立法习惯的影响，不论是土地法律。行政法规还是地方土地法规，表面上看，由全国人大或常委会。国务院或地方人大常委会通过，实际上通常均由相应的职能部门负责起草。多元化的立法造成法律法规之间的不统一。欠协调，同层次的法律规范在内容上标准不一。宽严失调。其三，我国立法过分注重公权的立法，而忽视私权的立法，致使公权扩张，而私权得不到应有的保护和尊重。
2.我国土地征收制度的征收目的和范围
我国的土地征收范围与国外相比要宽泛的多。根据1986年土地管理法的规定:“国家进行。文化。国防建设以及举办社会公共事业，需要征用集体土地或使用国有土地的，按照本章规定办理。”另外，新土地管理法第43条也规定:“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”从这些条文可以看出，我国的土地征收本身就存在上的矛盾与漏洞，因为国家对土地出让一级市场实行垄断，农地要进入市场，必然要经过国家土地征收，同时，任何单位与个人进行建设需要使用土地的，也只能依法申请国家土地，这就是说，实际上我国的土地征收范围已经从公共利益需要扩展到一切经济建设领域。
3.我国土地征收制度的补偿标准
我国土地征收补偿是按照“产值倍数法”来确定补偿的，补偿原则是“维护农民原有的生活水平”。土地补偿费用包括土地补偿费。安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费的标准是征收耕地的补偿为该耕地被征收前3年平均年产值的6～10倍，安置补助费标准为该耕地被征收前3年平均年产值的15倍，土地补偿费和安置费之和不得超过该土地被征收前3年平均年产值的30倍。
对比国外的“市场定价”为核心的土地征收补偿制度，可以看出，我国的补偿标准要低的多。首先，以“产值”为依据来进行补偿本身就是不合理的，按“产值”进行补偿，具有浓郁的计划经济色彩，既不符合价值和定价原则，也不符合市场经济规律。《土地管理法》中针对补偿的规定为，“按照被征用土地的原用途给予补偿”。“被征用土地的原用途”即是指农业生产收益。与二。三产业相比农业收益明显偏低。故对农民支付的土地补偿费和安置补助费必然要低得多，这对农民是不公平的，其实质是对农民的一种低价掠夺。其次，“维护农民原有生活水平”的补偿原则也是不合理的。因为，对农民而言，土地是他们借以长期的生产资料，一旦失去土地，就失去了作为农民的生产权，即由农民转化为了市民，城乡生活差异和就业形式的改变使他们的生活方式发生了根本改变，故“维护其原有生活水平”根本就无从谈起。最后，我国的土地征收补偿根本就没有涉及到诸如残余损失补偿。经营补偿。迁移补偿。生活方式改变带来的精神补偿等，因此是最低层次的以牺牲农民利益为代价的一种土地补偿标准。
4.我国土地征收制度的征地程序
我国土地征收大致有六个步骤:申请土地→受理申请并审查有关文件→拟订征地补偿安置方案→审批土地→组织实施并公告→登记发证。对比国外大多数国家的土地征收程序，可以看出，我国的土地征收缺失了两个部分，其一是被征收土地权利人参与土地征收过程，其二是申诉程序。在我国，土地征收是土地所有权的转移，主要在政府部门和作为土地所有者的集体经济组织之间进行。政府在征地过程中占有主导地位，而被征地农民由于只拥有土地承包经营权因而无法在事关自身财产权利的土地征收过程中施加实质性的影响力。而农村集体经济组织由于和政府部门天然的行政隶属关系使得其在忠实地维护农民利益上显得力不从心。在征地的程序上农民没有参与权。知情权和申诉权，结果导致征地过程中农民合法权益受到严重侵犯。
三、国外土地征收制度对我国的借鉴
针对我国土地征收制度上存在的问题，借鉴国际上比较成熟完善的土地征收制度，笔者认为应从以下三个方面对我国土地征收制度加以完善。
1.加强土地征收制度的立法工作
首先，完善土地制度的法律体系，对一些矛盾及有漏洞的地方及时进行修订。尽快制定《土地法》和独立的《土地征收法》，以规范土地征收行为。从法律角度上对“公共利益”进行明确界定，严格限定用地范围的“公共利益”性。至于“非公益性”用地需求，应在法律的框架内由用地人和土地所有人进行协商按市场价格执行。
其次，改变多部门各自立法的模式，建立统一的中性立法机构，避免职能部门立法时的自我利益倾向，最大限度地体现法律的内外协调性。严谨性。全局性。公正性和公开性。
最后，更新立法理念，贯彻私权保护原则。将公权的行使严格限定在法定范围之内，防止其任意扩张侵犯私权领域。
2.完善土地征收补偿
首先，土地征收补偿应遵循“公平市场价格”原则，从理论上讲，补偿的标准及范围应以失地农民的损失而不是以征收者的所得为基准，同时还要综合考虑土地对失地农民的特殊价值。农民失去土地的间接损失等因素。在市场经济条件下，征地中不同利益主体对补偿标准或成本的预期，取决于使用者对土地市场价格的认知程度，而合理。公平的补偿无论在买方还是卖方看来，都应该是“合理的市场价值或买者乐意支付。卖者愿意接受的价格”。对农民的补偿，不能以“维持农民生活水平不下降”为原则，而应该把失地农民作为城镇市民，以让他们“拥有城市市民平均生活水平”为原则进行补偿。
其次，合理确定补偿范围，目前我国的土地补偿范围过窄。而根据征收补偿理论，征收补偿范围应包括因征收而直接造成的一切财产损失。借鉴国外的有关补偿理论，我国的土地征收补偿应该包括两部分:土地征收费和土地赔偿费。土地征收费以被征收的土地“公平市场价格”来确定，土地赔偿则要充分考虑被征地者的生存发展权，增加土地经营损失补偿和残地补偿，甚至还要包括非经济损失，如新的生活环境上的不适应，精神上的痛苦等。
最后，应完善土地征收补偿程序，增加上诉程序，完善征收补偿方案的决定程序，增加调查。听证。谈判。申诉。仲裁的规定。保护和加强农民的合法土地产权。作为征地利害关系人的集体和农民对土地征收有知情权。协商权和上诉权，他们应该参与到整个征收过程中来，针对不合理的征地情况，农民集体有上诉的权利并能在相关的申诉机构中实现其作为土地所有人或土地承包人的权利。
3.合理分配土地发展带来的土地增值收益
农地转变用途之后的土地增值即土地发展收益，应该在农民和国家政府之间进行合理分配。在目前的土地产权。土地征收及补偿框架下，我国土地征收常常是低价从农民手中征得，转手高价出让，从而在由低收益的农地转为高收益建设用地时，剥夺了农民应得的土地增值权益。但按照市场经济规则，土地发展权归全社会公共所有，理由是土地增值主要来源于地区经济增长，而地区经济增长则得益于地区公众劳动。基础设施的公共投资。政府公共补贴及各种优惠政策扶持等。故土地增值部分应该由全社会共同拥有，也理应包括农民。政府可以将土地收益中的相当部分纳入农民的社会保险基金。医疗保险基金和养老保险基金，以维护失地农民利益。土地用途转变实属土地发展权的问题，我国有关土地方面的法律没有明确设立“土地发展权”的权利种类，也没有对土地发展权或其内容与归属作出统一而清晰的规定，即土地发展权在我国的相关制度安排中处于“缺位”状态。土地发展权的“缺失”使得土地发展权益分配存在“无法可依”的境况。因此，尽快设立土地发展权，完善包括土地产权在内的土地征收制度仍然是当务之急。
