欧盟共同农业政策与多哈回合僵局

摘 要：从1968年开始，欧盟共同农业政策历经多次改革。农业谈判是多哈回合的核心议题，欧盟2003年的共同农业政策改革有助于谈判，但改革的不彻底也使得多哈谈判陷入僵局。只有解决欧盟的农业补贴和农产品关税问题，多哈回合谈判的僵局才有可能打破。

　　关键词：欧盟；共同农业政策改革；多哈回合

　　一、欧盟共同农业政策概述

　　WTO农业协议包括市场准入、国内支持、出口竞争和卫生与动植物检疫措施四部分。市场准入具体包括关税减让、非关税措施关税化、关税配额管理以及特别保障条款。国内支持包括要求减让承诺的国内支持措施、可免除减让承诺的国内支持措施(“绿箱”措施、“微量允许标准”、“蓝箱”政策、“特殊和差别待遇”)。出口竞争包括农产品的出口补贴、对出口商及生产者的直接补贴、非商业储备的出口补贴、用税收来支付的出口费用、为减少营销成本提供的补贴、国内运输方面的补贴。

　　共同农业政策(The Common Agriculture Policy，CAP)是欧盟的一项核心制度。作为欧共体基础条约的《罗马条约》内容广泛，但其中心内容是建立关税同盟和农业共同市场。欧盟的共同农业政策一直处于不断的改革中，它的改革进程与WTO多边规则有着紧密联系，欧盟的共同农业政策从1962年开始实施，是在当时欧盟农产品自给率只有85%的条件下启动的，目的是鼓励农业生产，其基础体现在《欧共体条约》第3部分标题Ⅱ第32—38条。

　　共同农业政策确立了共同市场、共同体优先和财政共同责任三个原则，其核心是通过“欧洲农业指导和保证基金(FAGGF)”对农产品进行价格支持，其价格支持制度具体包括目标价格、干预价格和门槛价格三个部分。其中，目标价格是农民希望得到的基本价格，当欧盟内的农产品价格降到目标价格之下时，欧盟就以事先确定好的干预价格收购农产品。干预价格一般低于目标价格10%—20%，是欧盟农产品的最低保证价格。门槛价格则是为进口农产品制定的最低价格，如果进口价格低于欧盟确定的目标价格，欧盟将按差额对其征收关税。应该说，欧盟所采取的这种直接价格支持方法适应了当时的欧盟农业现状和需要，因而极大地促进了欧盟的农业生产，欧盟农业总产值增加和粮食安全的目标很快得到实现。但随之而来的农产品过剩、欧共体沉重的财政负担以及与农产品贸易伙伴的强烈冲突等负效应，迫使欧盟对其共同农业政策进行改革。

　　二、农业多边谈判对欧共体共同农业政策改革的推动

　　欧盟的共同农业政策改革从1968年就已经开始，但20世纪90年代以前的改革都只是政策调整，没有触及共同农业政策的根本——价格支持机制。20世纪90年代以后改革的原因尽管是多方面的，但笔者认为，直接的外部推动力来自农业多边谈判和多边规则。

　　1992年5月21日，当时的欧共体理事会通过了共同农业政策改革协议，对共同农业政策进行了自创立以来最为激进的改革，而这次改革的直接外部原因就是乌拉圭回合农业谈判。1992年改革的主要内容是分阶段大幅度降低农产品的担保价格，引进有条件的直接收入补贴政策工具和加大优化农业生产结构的结构性措施的实施力度和范围。而这三项主要内容无不与乌拉圭回合最终达成的WTO《农业协定》的宗旨及具体规则直接相关：降低农产品的担保价格使得欧盟内部的农产品价格更接近世界市场价格，和《农业协定》实质性削减农业支持和保护、纠正和防止对世界农产品市场的限制和扭曲的宗旨相符；将过去以价格支持为基础的共同农业政策实施机制过渡到以价格和农民直接补贴为主的机制，正是逐步实现由按照《农业协定》规定必须削减的“黄箱”政策向免除减让的“绿箱”措施的转变，同时充分利用作为乌拉圭回合谈判中欧、美相互妥协的产物的“蓝箱”政策，在限产计划下继续给予一定的价格补贴；而加强优化农业生产结构的结构性措施，包括结构调整援助、环境计划下的支付，都属于《农业协定》的“绿箱”措施，可以免除减让承诺。

　　随着《农业协定》实施的要求和欧盟内外环境的变化，欧盟委员会于1997年7月提出了进一步改革共同农业政策的提案，并在1999年3月的柏林峰会上达成了《2000年议程》改革方案。改革的方向，一是使直接收入补贴政策逐步扩展至整个农业部门，而与产量脱钩；二是进一步削减担保价格，使农产品价格接近世界市场价格水平。这次改革方案还是基本依循1992年改革的路子，使欧盟的共同农业政策更适应WTO《农业协定》的原则。

　　在《2000年议程》中期评估的基础上，为适应新一轮多哈回合谈判的要求，欧盟理事会于2003年6月26日通过了共同农业政策的一揽子改革方案。改革的主要内容包括降低农产品支持价格、设立单一农场支付(Single Farm Payment，SFP)制度、制定交叉遵守和环境保护计划、增加发展计划资金、确定预算措施、明确新成员方的补贴办法等…。2003年改革方案进一步加快了从对产品支持到对生产者支持的转变，建立了农业补贴方面的单一支付计划(Single Payment Scheme，SPS)，使欧盟农业支出大部分归人“绿箱”补贴之中，在削减对大农场主补贴的同时，增加了对有利于环保、食品安全和动物福利的农业项目的补贴金额，使欧盟的共同农业政策更适应新一轮谈判的要求，也为欧洲农业模式提供了一个持续的、可预见的政策框架。欧盟25个成员方将分别从2005—2009年开始实施新的共同农业政策方案。

　　2004年4月，欧盟理事会又达成协议，确定了烟草、橄榄油、橄榄、棉花、蛇麻等地中海作物支持体系的改革措施，这些领域的改革已经从2006年开始分阶段进行。

　　三、多哈回合僵局与欧盟共同农业政策的关系

　　多哈回合目前陷入僵局的原因是多方面的，但农业问题无疑是最艰难也是最受关注的谈判焦点，特别是有关削减国内支持和出口补贴是不同利益集团争执的焦点中的焦点，而欧盟的共同农业政策几乎成为众矢之的。

　　多哈回合谈判从2001年开始，以2003年在墨西哥坎昆举行的第五次部长级会议的失败为转折点。坎昆会议的失败使成员方看到，WTO框架下的多边谈判只能循序渐进，在2004年7月的日内瓦会议上，成员方达成了《多哈工作计划》(Doha Work Program)，将谈判范围圈定在农业、棉花、非农产品市场准入、发展问题、服务、贸易便利化等有限的几个领域。在农业方面，发达成员方同意在具体时限内取消所有形式的农业出口补贴，对扭曲农业贸易的国内支持方面进行实质性的削减，作为补偿，发展中成员方同意降低晶的进口关税和其他壁垒，进一步开放非农业产品市场，降低市场准入门槛。2004年的《多哈工作计划》使多哈谈判重新恢复了势头，但《多哈工作计划》毕竟只是框架协议，只设定了指导原则和基本内容，不包含具体的减让数字，更艰巨的谈判还在后面。

　　关于欧盟共同农业政策改革与WTO农业谈判的关系，前欧盟贸易专员、现为W2D总干事的拉米曾做过一个比喻，即“共同农业政策是鸡，世贸组织是蛋”。这个比喻的寓意很清楚，即欧盟从来不承认一定要为WTO谈判而改革共同农业政策，在WTO的背景下，欧盟只在现有的共同农业政策基础上进行谈判，而共同农业政策改革纯属其内部事务。尽管欧盟明确将共同农业政策置于优先位置，但也不得不汲取2003年坎昆会议失败的教训，在维护共同体利益的同时，认识到其他成员的合理利益，并承担自己的责任。正是从这个意义上讲，欧盟继续其共同农业政策的内部改革，且其改革的动向还是遵循WTO既有农业规则的导向并考虑到未来谈判的需要，反映出WTO规则和谈判对共同农业政策的重大影响，也反映出欧盟随时准备做出妥协，推动WTO谈判。事实上，前述的2003年、2004年欧盟共同农业政策的改革为其在多哈回合谈判提供了更大的运作空间，因为削减对贸易影响最大的补贴是谈判的首要议题。

　　2005年12月，WTO第六次部长级会议在香港召开，受到最大压力和关注的还是农业谈判，农业谈判决定着整个部长级会议的成败。直到最后一刻，WTO成员终于就取消农产品出口补贴的期限问题达成一致，将时限设定为“在协议正式实施后的五年内”，也即在2013年前取消农产品的出口补贴。而这个被认为是香港部长会议最大成就之一的取消补贴时限正是和欧盟国内改革的步伐相一致的。欧盟接受2013年取消出口补贴的时限，而始终反对2010年的时限，根本原因在于按照其2003年开始实施的共同农业政策改革计划，欧盟将在2013年取消其大部分的出口补贴。当然，为了平衡这两个时间表的差距，香港部长宣言中又规定“大部分的出口补贴应在开始实施的前半段时间内取消”，也即五年执行期的前段，这样欧盟就应当在2010年前取消大部分的出口补贴。

　　尽管在补贴时限问题上取得了进展，但在农产品议题上，各主要成员方间仍有许多分歧尚未弥合，主要体现在国内支持和市场准人两大方面。香港部长宣言中并未包括削减国内补贴和关税的具体数字，部长们仅在一些原则性意见上达成一致。2006年7月，持续近5年的多哈回合谈判宣告中止，其中一个很重要原因就是欧盟在农业政策问题上不愿作出使其他成员国满意的让步。尽管目前多哈回合谈判再次重启了，但美国政府从国会获得的多边贸易谈判权限(“快车道授权”)也会在2007年6月底失效，此后即使谈判达成妥协，其结果也不一定能够得到美国国会的批准，这就致使落实谈判结果的难度进一步增大。

　　在出口补贴方面，香港部长宣言最后厘定的2013年取消农产品出口补贴和欧盟农业政策改革的步伐是暗合的。这里重点分析国内支持和市场准入两个方面。

　　1.国内支持。香港部长级会议认为，扭曲贸易的国内支持的削减应分三层进行，而欧盟作为国内支持水平最高的成员，需要进行最大幅度的线性削减，总体削减的水平至少等于综合支持量、“蓝箱”政策和微量允许标准分别削减之和。就现行的共同农业政策而言，欧盟对农业的多种补贴都符合WTO国内支持标准，且按照2003年启动的共同农业政策改革，这些补贴的绝大多数将转入单一支付计划，也即是由与产量挂钩的“蓝箱”补贴进一步转为不与产量挂钩的“绿箱”补贴。预计欧盟将把这些补贴作为“绿箱”补贴向WTO进行申报，而“绿箱”补贴是免除削减的，这意味着欧盟在继续谈判中在削减国内支持方面的压力将大为减轻。应该说，经过2003年的改革，欧盟的共同农业政策将从单纯关注农业转移到综合关注农业和发展上来，形成农业发展和农村发展两大政策支柱，对农业的支持保护手段也将从过去的以价格支持为主转向价格支持、直接补贴、交叉达标规定、农村发展等多手段相互协同的一揽子支持体系。

　　尽管欧盟的上述改革和WTO农业谈判削减国内支持的总体要求是一致的，但也应该看到，欧盟的改革有针对性但很不彻底。一方面，改革涉及的农产品种类有限，很多重要产品没有参加价格削减。2003年改革的核心——单一农场支付计划并没有涵盖所有接受补贴的农产品，且方案中还提供了各种各样维持挂钩补贴的可能办法。在法国的坚持下，最终达成的改革方案放弃了将小麦、大麦和玉米等谷类产品干预价格削减5%的意见，只削减黄油和脱脂乳等农产品的干预价格。因此，这次改革并没有欧盟自己宣称得那么彻底。另一方面，对补贴方式的改革措施实际上成为规避削减补贴承诺的一种办法，欧盟在很大程度上只是把原来一直使用的“蓝箱”政策转化为“绿箱”措施，而对农业的国内支持总量并未进行实质性的削减。这些都必然在多哈回合的后续谈判中继续引起争议。

　　2.市场准人。在香港部长级会议上，就关税削减等准人壁垒达成的成果并不多。成员们同意按四个层次进行关税削减，同时提出需要对发达成员和发展中成员适用的分界点进一步加强共识，但并没有达成具体协议。香港部长宣言还提及了在不同程度上保留灵活性的问题，提出成员们仍需要在如何对待敏感产品上达成共识，也涉及了特殊保障机制问题。反观欧盟共同农业政策改革，则几乎没有涉及农产品市场准入问题。

　　四、结论

　　由于和文化的原因，欧盟一直认为农业是活动中的一个特殊领域，和其他产业不同，农业受气候和地理影响，也和土地使用问题密切相关。因此，欧盟拒绝让农业完全受制于比较优势和国际劳动分工的，坚持农业的可持续发展，即有管理的经济、明确的环境保护和有质量的产品。这正是欧盟共同农业政策设计者和推动者的考虑因素。

　　20世纪90年代以来，欧盟共同农业政策经历了若干次较为重大的改革，这和农业多边规则及其继续谈判是分不开的，后者是欧盟共同农业政策改革最重要的外部推动力，而欧盟的很多改革措施更是有明显的适应多边规则要求的痕迹。但是，由于欧盟对农业的特别处理理念，再加上欧盟所坚持的欧盟共同农业政策优先于多边谈判要求的立场，很难想象欧盟能在农业谈判中再作出超出其内部改革的重大让步。迄今为止，欧盟共同农业政策改革仍然是渐进式的，并非是实质性的改革，其对农业的高补贴、高保护依然没有得到有效的抑制和改变，与WTO其他成员方的期望相距甚远。而希望在这一轮重启后的多哈回合谈判中取得在市场准人、国内支持问题上的突破性进展是很困难的。无论如何，只有解决欧盟的农业补贴和农产品关税问题，多哈回合谈判的僵局才有可能打破。