国外政府对科研类非营利组织的财政支持和收入监管
内容摘要：国外政府通常向科研类非营利组织提供财政支持，并对其收入的获取和使用进行监管，以确保它们既可以享受相关待遇，又将收入主要用于特定科研活动。财政支持分为直接支持和间接支持，直接支持包括政府资助和政府合同，间接支持包括对科研类非营利组织的税收优惠，以及对捐赠者的税收减免。政府对科研类非营利组织收入监管的重点是其组织身份，以及是否将免税收入用于特定科研活动。
关键词：非营利组织，科研机构，财政支持，收入监管
一、国外政府对科研类非营利组织的财政支持
科研类非营利组织一般从事具有较大外部效益的研究开发活动，为了促进社会技术进步，政府通常给予财政支持。
（一）直接的财政支持
直接的财政支持包括政府资助和政府合同，体现为科研类非营利组织收入来源中的财政资金。?
约翰·霍普金斯非营利部门比较研究项目（Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project）详细分析了34国数据，结论为：非营利组织的收入主要依靠收费和公共部门资金，收费占53.4%，公共部门资金占34.1%；公共部门资金是34国中10个国家的非营利组织的主要收入来源。?
这项研究把非营利组织分为12组，研究类非营利组织收入来源中公共部门资金的比例通常高于非营利组织的平均水平，出现这种情况的国家有20个；有5个国家的非营利组织的收入以收费为主，但教育科研类非营利组织以获取公共部门资金为主。?
1.美国。20世纪60年代以前，绝大多数非营利组织依靠服务收费和社会捐赠，获得的财政资金较少；到了80年代，政府对非营利组织的支持显著增长。1980年时非营利组织总收入中财政资金的比例为35%，1989年为31%，1995年为30.5%。?
科研类非营利组织的情况类似。20世纪70年代，面对欧洲和日本的强势科技竞争压力，政府开始对各类科研机构进行有目的的统筹引导，非营利组织也被纳入了国家科技政策的考虑范围。例如航空航天局（NASA）1999财年度的R&D经费共97亿美元，其中4%用来资助非营利组织(资料来源：国际科技合作网，。)。?
科研类非营利组织收入来源中财政资金的比例，与该组织所从事的科研活动有很大关系。例如，兰德公司主要以合同方式接受政府或公共机构的委托研究，80%以上的经费来自财政资金；美国电力研究所的收入主要是会员会费。
科研类非营利组织获得财政资金的方式是向有关部门申请资助或参加项目招标。一些情况下只需签署一份责任书，表示接受有关资助条款即可，一些情况下需签订合同。
2.德国。1980年时，非营利组织总收入的70%来自政府部门，到东西德统一的1990年，此比例下降为68%，1995年为64%，非营利组织正越来越依靠私营部门资金。
多数科研类非营利组织的收入依靠联邦政府和所在州政府的财政资金，例如弗朗霍夫学会的年度经费约10亿欧元，1/3由政府资助，1/3来自联邦、州及欧盟的项目，1/3来自。也有一些科研类非营利组织获得的财政资金并不多，如德国标准研究院2006年经费的16%来自政府资金，52%来自经营收入（出版和服务），24%来自界，8%是会员费。?
享受税收优惠的收入被要求“适时使用”，最迟应在下一年度投入使用。但非营利组织可以提取准备金，只要服务于持续的符合章程规定的活动即可，不受时间限制。在一个单独的财政年度内，可以提取的准备金为收入盈余的1/3，以及其他短期资金的10%。?
3.日本。日本的科研类非营利组织都是依法成立的财团法人，它们往往与文部省、厚生省联系紧密，近年来数量为500个左右，例如2003年、2004年分别为507个、488个（资料来源：日本文部科学省网站，。）。?
科研类非营利组织主要通过承接政府和企业的科研合同获得收入，来自政府部门的资金约占一半，1995年时约占45%，2001年增至57%，2004年又回落到47%。?
在日本，科研类非营利组织掌握的资源不多。科研类非营利组织执行的R&D经费占社会总R&D经费的2%左右，占政府总R&D经费的5%左右。?
（二）间接的财政支持
间接的财政支持是指政府对科研类非营利组织和捐赠者实行减免税，并不体现在科研类非营利组织的收入来源中。
1.对科研类非营利组织的税收减免。?
美国、德国和日本都对非营利组织的非经营所得免征所得税，日本《公司所得税法》还详细列举了33种非营利性活动。?
对于经营所得，各国的规定不尽相同。通常只有与宗旨相关的经营收入可以免税，如一个科普机构运营商业性科普网站，一个大学收取学费。与宗旨无关的经营收入需要纳税，例如日本对营利性活动征收所得税，税率为27%（普通法人企业为37.5%），但当资金用于扩大其核心活动时，允许在计税时扣除20%。?
美国和德国是联邦制国家，除了联邦法规规定的税收优惠外，各州的政策不尽相同。例如，对于获得免税资格的非营利组织，美国加利福尼亚州税法规定可免除消费税；对于经营收入，德国有的州规定与宗旨相关的经营所得可以免税，有的州规定经营收入不应超过其开展公益活动所使用的经费总额。?
2.对捐赠者的税收减免。?
（1）美国。非营利组织分为公益性非营利组织和一般非营利组织。公益性非营利组织指《国内税收法》第501条C款（3）所界定的机构，这些机构分为25类，包括科研机构。一般非营利组织指满足第501条C款其他要求的组织，如互助组织。根据《国内税收法》第170条规定，只有向公益性非营利组织捐款，捐赠者才能享受所得税减免。对于企业，不超过当年应税所得10%的捐赠可免交企业所得税；对于个人，不超过当年应税收入50%的捐赠可免交个人所得税；若将遗产捐赠给公益性非营利组织，就无须交纳遗产税。根据《国内税收法》第145条规定，“公益性非营利组织发行债券，一次不超过1.5亿美元，即可享受和地方政府债券同样的待遇，债券购买者可免交利息税”。?
（2）德国。按照所得税法第106条规定，捐赠给慈善组织、教会组织和被承认追求公益目标的组织，计税时最高允许企业扣除应税所得的5%，或者扣除营业额的2%，个人捐赠最高可扣除5%；捐赠给基金会，每年20450欧元以内的捐款可免税，捐赠给新成立的基金会（两年内），每年300007欧元以内的捐款可免税。如果用遗产建立慈善基金或是捐赠给上述组织，免交遗产税。捐赠给教育类、文化类、慈善类和科研类非营利组织，个人免税捐赠限额增至应税所得的10%，同样的限制和规定也适用于企业。如果个人给科学文化机构的捐赠超过5万马克，不仅当年可以减税，而且2年前和5年后都可减税，即减税有效期长达8年，这种情况下企业捐赠的减税有效期为7年。?
（3）日本。政府鼓励企业和个人捐赠。捐赠1万日元以上，可以享受免税待遇，最高额度为综合课税总额的25%，但必须赠予《所得税法》第78条第（2）－［2］款规定的26家“特定公共利益促进法人”，或是依照《民法》成立的、经财政部门认可的、列入享受税前扣除名单的公益组织。
由于过去取得“可税前扣除的非营利组织”资格的条件过于苛刻，以及申请程序烦琐、复杂，日本于2002年修订降低了要求，并于2003年4月生效。新法规定，只要满足活动限制要求、支出限制要求（至少80%的支出、70%的捐款用于特定非营利活动），并通过公共利益测试即可成为“可税前扣除的非营利组织”。?
（三）结论
综上所述，可以得出以下结论。?
1.在多数国家，财政资金占非营利组织收入的比例为30%～50%，而科研类非营利组织的比例通常高于非营利组织的平均水平。?
2.政府向科研类非营利组织提供财政支持的方式分为直接支持和间接支持，前者包括政府资助和政府合同，后者包括对科研机构的税收减免，以及对捐赠者的税收减免，帮助它们获得捐款。?
3.科研类非营利组织收入来源中财政资金的比例高低，与该组织所从事的科研活动有很大的相关性。通常，从事企业感兴趣的科研活动，获得的财政资金较少；从事政府感兴趣的科研活动，可以获得较多财政资金。?
4.为避免财富过度积累，一些国家要求享受税收减免的收入在一定期限内用于特定非营利事业，但通常不限定当年必须全部用完。?
5.几乎所有国家对科研类非营利组织获得的财政资金、社会捐赠免征所得税。多数国家对与宗旨相关的全部或部分经营收入免税，其余经营所得则征收所得税。?
6.向公益性非营利组织捐赠的个人和企业可以享受所得税减免；向普通非营利组织捐款，一般不能享受税收优惠。?
二、国外政府对科研类非营利组织的收入监管
对科研类非营利组织的收入监管包括对收入获取的监管和对收入使用的监管。在大多数市场国家，只要是科研类非营利组织，就可以申请政府资助，接受捐款，也可以享受税收减免。政府对收入获取的监管，实质上监管的是该组织的非营利组织身份。对收入使用的监管，重点是监管享受减免税的收入是否用于特定科研事业，实质上是监管是否有偷税漏税。?
（一）典型国家的经验
1.监管机构?科研类非营利组织的监管机构，就是非营利组织的监管机构。?
在美国，负责免税资格管理的是国内税务局（IRS），局内设有一个单独的管理部门。非营利组织的财务和纳税情况由国内税务局和州政府的检察官、州税务局共同进行监督，州司法厅主要监督非营利组织是否进行了违法和违反宗旨的活动。?
德国没有统一对非营利组织行使监管职能的国家机构。财政部门负责检查非营利组织的公益性，然后分别给予不同的税收优惠。法院是监督部门之一，地区法院非常注意非营利组织的经济活动，它们会为本地的非营利组织设立登记薄。?
英国的非营利组织一般按传统称为慈善组织。英国设立了统一行使监管职能的国家机构——慈善委员会（The Charity Commission），该委员会成立于1980年，主要职能是监督、管理和规范慈善组织的行为，由政府代表、慈善组织代表和其他代表组成。?
2.科研类非营利组织身份的获取?
（1）美国。科研类非营利组织是《国内税收法》第501条C款（3）所界定的“机构”。对于“科学机构”，国内税务局在实际执行过程中并不严格限制在“纯科学”，多数从事技术开发的机构也被认定为“科学机构”。要获得免税组织地位，首先要提交1023表，以及组织章程和活动内容、组织目标、当前财务状况说明等文件。当提交了完整的资料后，国内税务局即审核该组织是否符合501C（3）规定的条件，然后发放“裁定（Ruling）”和“判决书（Determination Letter）”。?
（2）德国。《德国民法典》（1896年公布，2004年修订）区分了社团和财团。人数在7人以下的非营利社团属于合伙社团，不必登记就可以开展活动，但不具有权利能力，不能向德国部申请项目，需承担无限责任，不享受税收优惠。只有人数多于7人才可登记，非营利社团成立后，要将其章程寄给所在地政府财政部门并获得认可，认可后的章程到公证处公证，然后到所在地法院登记注册，并因登记而获得权利能力。负责非营利社团登记注册的是具有审理民事、刑事案件的最低一级法院，即“区法院”或“初级法院”，这些法院一般设有专人负责社团的登记注册。财团是基于捐赠行为形成的另一种法人形式。财团必须到所在地的州司法机关登记并得到承认，才能获得权利能力。?
（3）英国。在英国，能否获得慈善组织税收优惠资格由所在地政府决定：在英格兰和威尔士，大部分慈善组织必须在慈善委员会登记；在苏格兰和北爱尔兰地区，以及慈善委员会管辖范围以外的英格兰和威尔士地区，直接向税务部门申请。?
3.政府部门对科研类非营利组织的日常监管?
（1）美国。非营利组织取得免税资格后，每年必须按规定向国内税务局提交各种材料，否则将受到民事/刑事处罚。《国内税收法》要求大部分免税机构填写联邦政府制定的年度申报表，提供详细的经费来源和运行情况。例如，要求分项列出超过5000美元的个人捐赠和使用情况；向官员和董事支付的补偿金应披露，所有捐款、赠予和捐助要列表；如果从事过不允许的竞选活动等违反规定的交易，要额外附上报告。?
国内税务局每年审计一些重点免税组织，并对其他免税组织进行抽查。面对大量非营利组织，政府监管的能力总是不足的，重点检查可以保证对重点机构的监管，随机抽查又可以令所有非营利组织不敢懈怠。?
对于查出问题的免税组织和个人，处罚相当严厉。例如，1996年国会通过了一项，为私人目的或利益服务的行为将受到处罚，由国内税务局负责监管。该法禁止免税组织与不适当的人进行“超额收益交易”（excess benefit transaction），并且使该人获得超额收益。管理层人员明知该交易有超额收益仍提出、批准或执行了该交易，其本人将处以相当于超额收益10%的罚金，但每笔交易最高不超过1万美元，如果多人参与，每个人都要受罚。超额收益的受益人如果在税务部门启动有关调查前已自行纠正的，处以相当于超额收益25%的罚金，如果在税务部门征收罚金时，仍未自行纠正的，处以相当于超额收益200%的罚金。
（2）德国。享受税收优惠的非营利组织被强制要求报送年度账目综述和活动报告，证明实际运作过程符合章程规定。财政部门出具的公益性组织认可证明每3年重新审查登记一次，以确保该组织遵守章程所规定的非营利性原则。
在纳税评估期内，财务部门可以对非营利组织进行审计，一旦发现问题可改变其非营利组织身份，甚至可以通过回顾性审查取消以前享受的税收优惠。例如，向成员分配财产将被要求补交10年的税款；蓄意或者严重疏忽向开出虚假捐款证明，或者没将获得的捐赠款用于完成享受税收优惠的目标，非营利组织须承担捐赠额40%的税款义务。?
（3）英国。1992年新《慈善法》规定，慈善机构的理事会有责任和义务向慈善委员会提交年度报告，无正当理由未提交属违法行为；慈善委员会有权命令慈善组织在调查周期内终止特定活动，即使一时难以掌握充分的证据，如果慈善委员会认为某慈善组织的资产处于危险中，就可以采取行动。?
4.鼓励社会监督?
政府监管是不可替代的，如果政府监管失效，就会出现伪非营利组织，骗取善款，偷税漏税。由于非营利组织不隶属于政府，政府监管仅关注非营利组织是否违法，这只是最后的防线。除了政府监管，国外通常还有发达的社会监督，包括同行互律、媒体和公众监督、组织自律等，对此政府持鼓励态度。?
美国联邦政府要求免税组织向社会公开财务状况和活动情况，接受社会监督：联邦法律规定，任何人都有权查看免税组织的原始申请文件及前三年的税表，包括990表、990EZ表和1023表的复印件（表格见郑国安等，2000）；公众也可以写信给国内税务局，要求了解某免税组织的财务情况和内部组织结构。?
德国政府要求一定规模以上的非营利组织公开年度报告，接受公众监督。联邦政府和州政府还直接支持社会监督机构，如德国社会事务中央研究所（DZI）是一家成立于1893年的私营机构，它一直在监督非营利组织，每年的运作经费约100万欧元，60%左右来自州和联邦的拨款，其余40%来自经营收入（主要是出售有关资料及出版物）。?
英国1992年《慈善法》规定，任何人只要交付一定的合理费用，就有权获得该慈善组织的年度账目和财务报告。
（二）结论
综上所述，可以得出以下结论。?
1.科研类非营利组织不属于政府机构，政府的监管重点是科研类非营利组织的组织身份，以及是否将免税收入用于特定科研活动，并不对其项目安排和运作效率提出要求。?
2.各国监管非营利组织的机构大多是行政和司法部门，通常是财政部门或税务部门监管收入的获取和使用，法院监管违法行为。一些国家设置了独立的监管机构，例如英国慈善委员会。?
3.非营利组织成立相对容易，但要获得免税资格，需经过相关部门的严格审核。例如在美国，成立非营利组织无需审批，但要获得免税地位，需要通过税务部门的批准。
4.日常监管力度因组织规模不同而异。通常仅对重点非营利组织或有前科的非营利组织进行年度审计，对一般非营利组织仅要求提供年度报告，辅以随机抽查，一旦发现问题处罚较严厉。每过一段时期重新审核非营利组织的身份。?
5.除了政府监管，还有发达的社会监督。社会监督的基础是政府强制性要求非营利组织公开财务报告和活动情况，或者允许公众以合理的价格获得这些报告。?
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