完善科研类非营利组织的财政支持和收入监管制度

内容摘要：讨论科研类非营利组织的制度建设前，首先应正确认识它们。本文的研究角度是政府对科研类非营利组织的财政支持和收入监管。建议适当加大税收优惠幅度，简化免税手续，促进社会捐赠;财政资金平等对待非营利性科研机构和科研类民办非单位。完善科研类民办非企业单位的登记注册管理，解决非营利性科研机构不能注册为非营利组织的障碍；加强日常监管，建立重点审查、个别抽查和严厉惩处相结合的监管制度，鼓励社会监督。

关键词：非营利组织，科研机构，财政支持，收入监管

目前，科研事业单位改革正在进行，它们中的一部分被要求按非营利组织运行和管理；利用社会资金创办的科研类民办非企业单位（下称民非）也在快速，政府如何支持和监管它们是一个亟待解决的问题。?

改制后的科研事业单位仍按事业单位法人登记，并不是纯粹的非营利组织，但它们将按非营利组织运行和管理，因此冠以“非营利性”字样，相关文件称其为“非营利性科研机构”。

本文把按非营利组织运行和管理的科研事业单位称为非营利性科研机构，把非营利性科研机构和科研类民非统称为科研类非营利组织。?

一、正确认识科研类非营利组织

非营利组织是外来概念，进入我国仅有十几年时间。目前，社会各界对非营利组织存在一些误解，对科研类非营利组织也是如此。例如，有人认为事业单位改制为非营利组织是国有资产流失，有人认为创办科研类民办非企业单位（下称民非）应该取得合理回报，有人认为非营利组织不能盈利。相关制度不完善，与社会各界对科研类非营利组织存在误解有一定关系。只有了解它们，才有可能促进它们发展。

（一）获取资源的渠道多，是科研类非营利组织的优势

事业单位、非营利组织和企业是三种以不同方式获取资源的制度安排。事业单位主要依靠公共资金，政府直接对其进行管理，特点是机构稳定，有利于该事业的长期发展。企业主要依靠投资和经营收入，特点是运作效率较高。非营利组织获取资源的渠道比较多，收入来源包括财政资金、社会捐赠和经营收入，适合政府无力全额支持又不能放任不管、仅靠市场机制也无法支撑的科研活动。?

通常，基础研究和部分战略领域（如航天、核能）的应用研究无法靠业务活动取得收入，不能吸引投资，虽然可以接受捐赠，但极不稳定，只能以事业单位方式开展科研活动。一般领域的应用研究通常采取非营利组织形式从各种渠道获取资源，因为其科研成果具有一定外部性，很难完全依靠一种资源。试验开发活动通过可预期的经营收入就能获取利润，通常以企业方式组织。?

目前，科研事业单位改革以面向市场能力的大小来决定转制方向，没有能力面向市场的科研机构（或部分）才被允许按非营利组织运行和管理。这些机构经营能力弱，即使转为科研类非营利组织，还得继续依靠财政资金，无法发挥非营利组织获取资源渠道多的优势。非营利组织不以营利为目的，并不等于不能盈利，只是盈利不得分配（无论是个人还是组织），只能用于非营利组织的事业发展。

因此，应根据科研事业单位所从事科研活动的性质来确定改革方向，而不是机构面向市场能力的大小。没有能力面向市场的社会公益类科研机构，并不都适合以非营利组织方式生存，有的应该是事业单位，有的应被淘汰；同样，有能力面向市场的，并不都要转为企业，例如从事行业共性技术研究的一些科研机构，如果转为企业，追求利润最大化的机制会遏制短期效益差的科研活动。?

国外经验表明，科研类非营利组织所动员的R&D经费只占社会总R&D经费的较小比例，适合转为科研类非营利组织的科研事业单位数量并不多。?

（二）科研类非营利组织不存在产权归属问题，不应有两种类型

非营利组织不以追求利润为最终目的，不向资助者和组织成员分配资产，不隶属于政府部门，这是非营利组织区别于政府机构和企业的基本特征。不能向资助者和组织成员分配资产，意味着资助者不拥有科研类非营利组织的产权。没有产权归属问题，也就无所谓创办资金的来源了。也就是说，创办科研类民非是一种捐赠行为，创办者并不因此而拥有该机构的产权；非营利性科研机构只有切断与主管部门的产权联系，才能真正按非营利组织运行和管理。最终，非营利性科研机构和科研类民非之间不应再有区别。?

科研类非营利组织的创办资金来源包括财政支持、企业捐赠、个人捐款等多种资金，与日常收入来源没有本质区别。如德国不少科研类非营利组织是利用政府资金创办的，而美国兰德公司的创办资金来自福特基金会。我国省的技术研究院（下称工研院）的创办资金来自财政支持和社会捐助，成立后的主要收入来源包括财政资助和合同收入，这并不影响它非营利组织的身份。1973～1983年，政府补贴形式的资助约占工研院支出费用的60%，但工研院在确定专业方向、研究活动以及经营策略上，具有自主管理和经营权，直至1984年工研院通过技术转移和技术服务实现了收支平衡，政府才停止补贴。此后，财政资金以合同形式继续支持工研院，目前工研院每年约160亿台币的经费中，政府合同经费约占一半。?

（三）事业单位转制成非营利组织不是国有资产流失

国有资产流失指的是国有资产通过不正当途径成为私有财产，正常的开支不是国有资产流失。例如，某部门的办公楼以明显低于市场价的价格卖给了私营企业，属于国有资产流失；而拨款从事共性技术开发属于正常开支。事业单位转制成非营利组织，原有资产虽然不再归属相关部门，但并没有变成私有财产，而是继续用于公益事业，性质上并没有发生本质改变。?

其次，非营利组织的产权不属于任何个人，一旦解散，剩余资产或交给同类组织继续用于公益事业，或交由相关政府部门处理，剩余资产不会凭空消失或者落入个人手中。?

因此，事业单位转制成非营利组织，只是改变了资金的使用方式，并不是国有资产流失。?

（四）创办科研类民非不是一种免税的投资方式

科研类民非属于非营利组织，资助者及其他任何人都不能从所资助的机构获取回报。科研类民非一旦解散，剩余资产并不交给资助者。?

目前，不少民非的创办者是冲着税收优惠政策和“利润”来的，一些法规政策也在支持这种做法。其结果是许多科研类民非办成了“免税企业”，不仅破坏了竞争环境，也威胁到了真正的科研类非营利组织的生存空间。?

二、完善财政支持制度，加强收入监管

科研领域是非营利组织发展较快的领域，法规政策上存在的一些问题已阻碍了科研类非营利组织的发展，应适时加以调整。

（一）完善财政资金支持科研类非营利组织的制度

1.适当提高对捐赠者的税收优惠幅度，简化免税手续。对捐赠者的税收减免政策，对于增加非营利组织收入来说是非常有效的。例如，从2002年1月开始，新加坡政府允许向慈善组织捐款的纳税人，在下一年度将捐款在课税前双倍扣除；新加坡税务局的统计表明，2002年慈善捐赠增长了1/3。?

在多数国家，科研类非营利组织属于公益性非营利组织，向它们捐款的捐赠者享受所得税优惠。个人捐款的免税限额通常为应税所得的50%，企业为10%，遗产税可全免。目前，我国允许的免税捐赠限额明显低于国际水平，个人捐款的免税限额为应税所得的30%，企业为3%，不征遗产税。为鼓励社会捐赠，可适当提高免税限额。另外，借鉴德国的做法，对于大额捐赠，可允许当年超额捐赠的部分，递延至下一年度进行抵扣，或者递延更长时间（如德国允许递延7～8年）。?

除了捐款免税限额较低外，捐赠人要获得税收减免，必须通过指定机构捐赠，而且免税手续复杂，拿到免税证明比较麻烦。建议把有资格开出免税证明的机构扩大到所有经认定的公益性非营利组织，并设计专用的捐赠接受票据和纳税申报表，简化免税办理手续。?

2.落实对科研类非营利组织的税收减免政策。对非营利组织的税收减免，实质上是用本应由政府收取的税款来资助非营利组织。科研类非营利组织的科研活动具有一定的公益性，有这些机构存在，政府就不必再设立类似机构，税收减免政策为政府不用直接设立科研机构、同时又能支持特定科研活动提供了渠道。?

目前，对科研类非营利组织的税收优惠政策已经较为完善，但需要加强政策协调和政策落实，尤其对科研类民非，例如受赠设备的免税，用于科研活动的经营收入的免税等。

3.平等对待各种科研类非营利组织。科研类非营利组织不隶属于政府，独立于政府运作，政府部门没有义务提供支持资金。但是，为了促进科研类非营利组织，或者说为了促进技术进步，政府通常给予财政支持。国外经验表明，财政资金占非营利组织收入来源的比例平均为30%～50%，而科研类非营利组织收入来源中财政资金的比例高于非营利组织的平均水平。?

目前，非营利性科研机构收入来源中财政资金的比例较高，但科研类民非获得的财政资金较少。非营利性科研机构仍通过原有渠道获得经常性的财政拨款（事业费），即便有些经费已经改为合同方式下达，一样走规划、预算、核定、下拨等程序，与原来的事业费管理方式基本一致。在这种机制下，科研类民非是无法获得财政支持的。?

财政资金支持科研类非营利组织的惟一评判标准应该是它们所从事的科研活动是否需要并值得财政资金支持。?

4.规定享受税收优惠收入的使用时限。我国对科研类非营利组织获得的享受税收优惠的收入没有使用时限要求。为防止积累财富，国外通常要求享受税收优惠的收入必须在一定时期内使用。但应允许节余资金跨年度使用，或跨两个年度，便于它们安排科研项目，不至于年底“突击花钱”。附带有使用要求的捐赠和遗产捐赠可例外，不受使用时限限制。?

另外，可允许提取当年节余资金的一定比例（如30%）作为准备金，准备金的使用不受时间限制，以便科研类非营利组织安排长期性科研项目，以及科研能力建设。

（二）加强对科研类非营利组织的收入监管

到目前为止，我国一部分科研类民非在接受“投资”，并从事营利性活动，有些甚至就是以营利为目的的。不是非营利组织，却注册成非营利组织，无非是为了逃税。这些做法不仅使国家税收蒙受损失，也不利于真正的民非发展。?

对非营利性科研机构的监管，目前仍维持事业单位式的管理和业绩考察方式。待其中一部分科研机构转制为真正的非营利组织后，势必要转变监管方式，而此前应做好基础制度方面的准备。?

1.完善科研类民办非单位的登记注册管理。申请登记注册为科研类民非的机构，只要提供了收入、资产、活动情况等材料，各级科技行政管理部门作为科研类民非的业务主管单位，应认真审核该机构是否符合登记为民非的要求，并向创办者解释清楚民非的性质，方便符合要求的科研机构办理手续。获得登记注册的科研类民非应在官方网站上公布，每过一段时期（例如3年）重新核定。?

在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的科研类民非，而无法登记注册的，应仔细核实业务是否重复，只要不是实质性重复可予以登记注册。长远看，应取消不允许竞争的规定。?

2.解决科研事业单位不能转为非营利组织的问题。我国法定的非营利组织共有三类，科研类非营利组织属于民非，而《民非登记管理暂行条例》规定，民非必须主要利用非国有资产创办，科研事业单位的创办资金属于国有资产，不符合转制成民非的条件。也就是说，在目前的法律框架下，科研事业单位不能转制为真正的非营利组织。《关于非营利性科研机构管理的若干意见（试行）》回避了这个问题，只要求按非营利组织管理和运行，但保留事业单位身份。?

更深层次的问题在于法人制度，我国《民法通则》把法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人，这在当时能基本涵盖社会上存在的各类组织，但随着社会的快速发展，这四类法人已经不能完全覆盖社会上的各种组织类型。面对法律滞后的情况，政府部门采取了权益之计，以行政规章的方式确立某些组织的法律地位，回避法人属性。民非即属此列，专指利用非国有资产举办的不是社团的非营利组织。而利用国有资产举办的不是社团的非营利组织，法律地位至今仍未明确。?

与社团法人相对应的是财团法人。我国没有财团法人，使得民非的法人属性只能通过行政规章来确立，也使得事业单位无法转制为非营利组织。因此，解决科研事业单位不能转制为非营利组织的问题，最终要从法人制度下手，通过设置科研类财团法人，把非营利性科研机构和科研类民非纳入其中，消除它们之间的区别。?

调整法人制度的难度很大，不可能在短时期内解决，科研领域的问题应寻求其他解决办法。日本在各主要领域单独立法、制定针对性措施的做法，我们可以借鉴。相对其他领域而言，科研机构不涉及等敏感问题，适合率先制定领域法规示范。另外，对于科研类民非，现行《民非登记管理暂行条例》和《科技类民非登记审查与管理暂行办法》主要规范的是登记注册，日常监管规定过于笼统，可操作性差，正好在领域法规中加以调整和细化。?

3.建立重点审查、个别抽查和严厉惩处相结合的日常监管体制。国外对非营利组织的日常监管通常采取重点审查、个别抽查和严厉惩处相结合的办法。我国长期以来由登记管理机关、业务主管单位共同对非营利组织进行监管，效果并不好，这方面可以借鉴国外经验。?

除小型机构（年收入小于一定数额）外，所有科研类非营利组织应向登记管理机关、业务主管单位提交详细的年度财务报告和活动报告，并提供相关证明材料。?

对每一个科研类非营利组织都进行面面俱到的监管，实际上是做不到的。建议仅对大型科研类非营利组织和有违规前科的科研机构，由登记管理机关、业务主管单位共同进行审查；对于其他科研机构，由登记管理机关或业务主管单位随机抽查即可。?

一旦查出问题，处罚要从严，例如，若发现机构资产分配给了个人，可要求补交若干年的税款（如德国要求补交10年）；如果向企业开具假捐款证明，帮助企业逃税，除了处罚企业外，对科研类非营利组织也要严惩。?

4.政府监管和公众监督相结合。政府监管是不可替代的，但由于政府监管只能保证非营利组织不违法，不能督促非营利组织提高运行效率，因此仅有政府监管是不够的，应鼓励社会监督。?

建立强制性的信息披露制度是社会监督的基础。经有关机构认定的科研类非营利组织名单，应由登记管理机关定期更新，向社会公布，接受社会监督。对于大型组织，年度报告在提交监管部门的同时，还应向公众公布。其余科研类非营利组织的年度报告可不公布，但任何人均应有权免费或低价得到。?

5.确保收入主要用于科研事业。非营利组织不隶属于政府，独立于政府运作，政府本不该对非营利组织的具体运作提出要求。在允许非营利组织竞争的国家，一般可通过公众选择（捐款给哪家，与哪家签订合同）和社会监督来保证非营利组织致力于特定事业。我国不允许非营利组织之间开展竞争，捐赠者和合作者没有选择的余地，这就要求政府承担起部分本应由社会监督的事务，在运作方面加以一定的监管。?

对于科研类非营利组织来说，最重要的是确保它们把大部分收入用于特定科研事业。国外通常由社会机构来监督非营利组织用于特定活动的最低经费比例，例如，“美国全国信息机构”（NCIB）要求非营利组织用于项目的资金至少占全年经费支出的60%，而“美国更好事务机构委员会”（CBBB）下属的公益咨询服务部（PAS）要求非营利组织至少50%的收入用于慈善项目。美国经验，可要求科研类非营利组织50%以上的收入用于科研活动，如果小于这个比例，大部分收入用于其他事业，说明科研活动已经退居二线，应考虑将该机构登记为其他类型的组织。不过对于科研类非营利组织来说，研究人员的人工费应计入科研费，而不是管理费。?

?参考

〔1〕邓国胜：《非营利组织评估》，社会文献出版社，2001年。

〔2〕郭励弘：“需要正确认识非营利组织”，国务院发展研究中心调查研究报告第250号，2006年。?

〔3〕里昂·艾里什、靳东升、卡拉·西蒙：“非营利组织使用税法研究”，世界银行委托研究报告，2004年。?

〔4〕吕薇：“中国技术研究院的作用与运行机制”，国务院发展研究中心调查研究报告第176号，2002年。?

〔5〕田杰棠：《我国非营利组织法人制度研究》，国务院发展研究中心青年招标课题，2006年。?

〔6〕王名、李勇、黄浩明：《德国非营利组织》，清华大学出版社，2006年。?

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〔8〕Salamon Laster M, Sololowski S. Wojciech, List Regina, Global Civil Society: An Overview, The Johns Hopkins University.?