日本国土规划的最新动向及其启示

内容摘要：日本国土审议会新近完成了一份研究报告，对既往国土政策的成果及遗留的问题、迫使国土政策进行变革的内外环境的重大变化、未来国土政策的基本方向、国土规划的现实意义等问题进行了系统的阐述。本文在对其进行介绍的基础上，提出我国应重视和尽快开展国土规划工作，国土规划应致力于解决国土利用和地区上的突出问题，同时重视发挥国土规划的协调作用。

?

关键词：国土规划　　动向　　启示　　日本

　　日本历来对国土规划工作十分重视，国土规划在其规划体系之中处于最上位规划的地位。自1962年制定了第一个国土综合开发规划以后，平均9年左右出台一个新一轮的国土规划，第五个国土规划于1998年公布实施。进入新世纪以来，面对着内外环境发生的巨大变化，日本开始了对新型的、能够适应时代变化的国土规划体系和制度的探索。2002年11月，日本国土审议会的基本政策部会提交了其研究报告，提出国土规划改革的基本方向应是：向国土的利用、开发和维护的综合规划转变，强化规划的指导作用，明确中央与地方的职能分工。2003年6月，国土审议会设立了“调查改革部会”，负责对国土的总体现状和国土利用、开发与保护面临的问题进行调查和审议。2004年5月，该会完成了一份题为《国土的综合审视——朝向新的国土形态》的研究报告（草案），对既往国土政策的成果及遗留的问题、迫使国土政策进行变革的内外环境的重大变化、未来国土政策的基本方向、国土规划的现实意义等问题进行了系统的阐述。本文将主要对这份最新报告（以下简称“报告”）的内容进行简要的介绍，并引出对我国当前国土规划工作的若干思考。

　　一、日本既往国土政策的成果及遗留的问题

　　“报告”首先对日本的国土政策进行了全景式的简要回顾。在二战后的混乱时期结束之后，从抵御多发的灾害、保护国民的生命财产，以及促进国民生活安定和产业发展的角度出发，国土政策的重点首先是放在了治山治水、增加粮食生产和能源供给等方面。在随后的复兴和高度成长的过程之中，由于人口和各类活动急速向大城市集中，地区间差距成为国土政策所面临的首要问题，国土政策的重点转到了促进产业向地方分散，以及在全国构筑铁路、公路、港口等干线网。当日本经济从高度成长转为安定成长之后，改善狭小的居住空间、慢性交通拥堵等生活环境的问题受到重视，国土政策的重点又转到根据各地区的不同需要对道路、住宅、下水道、公园绿地、城市铁路等生活环境的建设上。?

　　由上可见，日本的国土政策是在为解决不同时期的不同问题的过程之中而制定和推进的。半个多世纪以来的国土政策取得了这样一些成果：实现了工厂和机构等向地方的分散；实现了区域核心城市的发展；从长期趋势看人口急剧流向大城市的倾向已经缓和；地区间收入差距大大缩小；城乡的生活环境都有很大改善。正是由于这些成果，使国民有了更高层次的追求，对国土的美观、有地方特色的文化、与自然的共生等问题都有了更多的关心。?

　　但是，目前日本的国土利用还面临着一些遗留问题，主要包括：偏重于东京和太平洋海岸带的单极单轴结构还没有得到改善；在地方圈仍有很多地区饱受“过疏”之苦，许多地方城市的中心区出现了空心化问题；大城市的高密度城区面临着防灾和居住环境方面的问题；城市市区向郊区的蔓延等国土整体景观的混乱；土壤与水体的污染及垃圾的非法弃置等，人与自然关系的失衡问题。?

　　二、日本内外环境的重大变化?

　　作为对当前日本国土开发、利用和维护的方向产生决定性影响的重大环境变化，“报告”举出了以下五点。?

　　一是人口的减少和老龄化。根据人口预测，日本的人口将在2006年达到高峰，随后将转向减少。与此同时，人口的老龄化也以前所未有的速度发展。其结果，距中心城市较远的地区可能发生人口的大量减少，人口密度过低甚至无人居住的地区增加，越来越多的森林无人管理，农地撂荒。在这种趋势下，如何维持区域社会的运转并使国土得到适当的维护将成为重要的政策任务。?

　　二是跨越国界的地区间竞争。近年来，由于和东南亚国家经济的快速发展和日本经济的低迷，日本在世界经济中的地位相对下降。反映在国内的区域经济格局上，则是东京以外的地区普遍出现向东亚国家转移带来的产业空心化和就业机会的减少。但日本不应单纯悲观地看待这一现实，而应把东亚经济的快速发展作为拓展本国产业市场的商机，同时注重各地区人才资源等区域特色资源的有效利用，以等第三产业为核心创造新的就业机会。?

　　三是人与自然关系方面存在的诸多问题。“报告”认为，日本过去的经济活动大量地消耗国内外资源，给国内外的环境带来了很大的负荷。今后日本应对资源高消耗型的社会经济活动方式进行重新审视，力争实现循环型、自然共生型的国土利用形态。“报告”指出了日本目前在国土与国土资源管理方面存在的四个方面的问题：（1）在水资源方面，大城市及其郊区缺水的发生频率较高，土地开发造成水源的枯竭和河流流量的减少，封闭性水域及自来水水源存在水质问题；（2）由于林业生产活动的停滞，森林的管理水平下降，木材的自给率也降到了20%以下；（3）海岸的环境劣化有所发展，一方面自然海岸在减少，另一方面仅存的自然海岸也大多受到侵蚀；（4）在粮食自给率下降的同时，耕地撂荒增加，农地的管理水平下降。?

　　四是投资能力的制约。日本的国土基础设施建设在经济高度成长时期以“赶上欧美水平”为目标，致力于解决数量上的不足，取得了相应的成果。今后，为了在人口减少趋势下维持区域社会而需要提高人们出行的方便程度，为了适应跨越国境的地区间竞争而需要强化国际交流基础设施，为了形成循环型和自然共生型社会等等，都对国土基础设施建设提出更高的要求。但是，过去所建造的国土基础设施已经进入需要陆续更新的时期，一项专门研究表明，到2020年左右更新维护投资的需求将对新建投资造成较大的规模制约。为此，避免重复建设、提高投资效率就将变得更加重要。?

　　五是中央依存型体制的局限性。在以追赶欧美为目标的时代，日本的国土建设是在中央政府制定的统一标准之下各地方加以实施，并取得了相应的成果。但是这种中央主导的体制也带来了地方特色的丧失和地方对中央的依赖等负面影响。今后，在地方分权的要求高涨的背景下，需要对中央地方关系进行重新审视，构筑以重视地方的自主性和个性的发挥为前提的新型协调关系。

　　三、对国土政策未来方向的探讨

　　基于上述对内外重大环境变化的认识，“报告”首先提出了对未来理想的国土形态的设想，并进而对国土政策的未来方向的相关问题进行了探讨。?

　　(一)未来的理想国土形态?

　　国土是经济社会与国民生活的载体。为了在21世纪能够维持国家的经济社会活力，使国民能够安心并对未来抱有希望地生活，需要使国土形态与21世纪的时代潮流相适应。“报告”提出的对未来理想国土形态的设想是：与多样化的区域特性相适应，能够实现（1）高效的经济社会活动；（2）丰裕安全的生活；（3）优美舒适的环境、能自豪于世界的国土。?

　　（二）对“国土均衡发展”理念的重构

　　“国土的均衡发展”可以说是日本战后国土政策中一以贯之的基本理念。它集中代表了日本国土规划希望达到的纠正国土利用的过度失衡、促进经济社会的发展和生活环境质量提高的目标，也为国民、地方和中央政府所共同接受。但是，主要由于以下两方面的理由，需要对国土政策的基本理念进行重构。一是“均衡”的含义经常被误解，成为各地方建设各类设施时不是根据实际需要，而是追求“样样齐全”、“人有我也有”的借口。二是国土面临的主要问题已经发生变化，从过去集中于应对人口和产业向大城市聚集带来的各类问题，转向需要应对人口的减少、全球化、发挥地方的主动性等方面的问题。因此，需要在继承“均衡发展”理念内涵的基础上，以民众易于理解和接受为目标，采取广泛讨论的形式重构国土政策的基本理念。?

　　（三）在国土和地区建设中追求凝聚力的提高?

　　这个提法实际上借鉴于欧盟1999年制定的空间发展规划（European Spatial Development Perspective ）。该规划提出的一个目标就是提高欧盟区域内经济与社会的凝聚力（ economic and social cohesion ）。这种凝聚力的形成靠的是在共同的价值观和自豪感基础上的多元主体之间的合作。“报告”希望这种凝聚力能够在国土和地区建设的各个层面发挥作用。如在生活领域，通过区域社区的形成和凝聚力的提高，在治安、医疗看护、商务等多方面发挥互助互利作用，达到提高社区和地区活力的目标；在生态环境整治领域，通过促进以流域为单位的城乡交流，促使城市居民更加积极地参与和支持生态环境整治活动；在国际交流领域，促进地方政府在国际机场建设等方面的跨区域合作。?

　　（四）形成对世界开放的国土?

　　“报告”认为，在全球化的大潮之下，国际竞争将日益激烈。因此在重视国内以地区为主体的国际交流和合作的同时，还必须强化国家整体在国际上的竞争力。为此，日本一方面要发扬过去那些在产业竞争力方面构成日本特色的长处，包括“安全”、“清洁”、“环保”、“高技术”、“可靠”等等。另一方面，不能仅仅依靠本国的资本和人才来维持国家的活力，要积极地吸引外资和外国人才。外国高素质人才与本土人才所拥有的不同的思考方式、技术诀窍和文化等相互刺激和碰撞将成为创新的重要源泉。?

　　“报告”同时认识到，与经济发展速度超过日本的东亚邻国的关系对于日本国内各地区的发展越来越重要。日本需要树立“作为东亚一员的日本”的观点，在与东亚邻国的合作共存中求得发展。?

　　（五）形成“自立圈连带型”国土

　　“报告”指出，国土规划所追求的国土结构随着时代背景的变化而发生变迁。在东京单极集中问题突出的上世纪80年代，日本提出了以200～300个“定居圈”为基础单位的“多极分散型”国土结构构想。而在今后可以预见到的跨越国界的地区间竞争的激化、人口减少带来地区活力的下降等趋势之下，需要以更大的区域单元作为国土战略的主体，以利于发挥规模优势，提高区域的魅力和竞争力，从而维持整个国家的活力。这样的区域单元应当不依附于大城市圈而具有一定的经济上的自立能力，在经济规模上可与欧洲的中等国家相匹敌。“报告”设想，以这种大区域单元为基础单位的国土结构，将取代过去那种以东京为顶点的国内竞争结构，而成为大区域单元相互之间既自立又相互交流和合作，共同参与国际竞争的“自立圈连带型”国土结构。?

　　由于“报告”对这种大区域单元的设想是经济规模上与欧洲中等国家匹敌、人口在600～1000万人以上，区域单元的划分实际上沿用了日本传统的“大区”概念。日本在传统上划分为10个大区，中央政府的派出机构基本上都是按这10个大区设置的。这10个大区分别是：北海道、东北、关东、中部、北陆、近畿、中国、四国、九州和冲绳。其中除冲绳的情况比较特殊，只有130万人口之外，最小的北陆地区也有310万人口，最大的关东地区人口达到了4130万人。?

　　对于大区的发展战略，“报告”提出应推进“选择与集中”，使资源集中到据点城市圈、产业集聚和国际交流与交通据点等核心地区，实行中心带动战略。为此，各大区应具有聚焦于特定的产业或东亚地区的独自的国际战略。为实现这一目标，各地区应着力于推进国内外交通的无缝隙化和东亚当日往返圈的形成。?

　　（六）形成“生活圈域”

　　“报告”认为，在今后人口减少的趋势之下，特别在远离地方中心城市的偏僻地区很可能发生大幅度的人口减少。从而，为了维持生活的便利性，确保公共服务的提供和维持区域社会的运转，从地方的实际情况出发，有必要推进由多个市町村构成的“生活圈域”的形成，以实现跨行政区（市町村）的分工与合作。“报告”对“生活圈域”的设想，是人口在30万左右、时间距离在1个小时左右的区域。通过以“生活圈域”为单位的分工合作，各市町村可以避免在城市服务设施建设上的“大而全、小而全”，既保持服务水平又提高效率和降低成本。?

　　按照“报告”的设想，“生活圈域”将与“大区”共同构成两个层次的“广域圈”。由于第五次国土规划提出的“多轴型国土结构”在政策的可操作性上不够理想，“两个层次的广域圈的形成”将成为新的国土结构转换的目标。?

　　（七）对东京问题的新认识

　　对于多种功能集中于东京的国土结构现状如何认识和采取何种对策，是日本国土政策上的一个基本问题。“报告”认为，要实现国土的均衡和各地区之间的合理分工，防止人口和功能向东京圈过度集中是一个大方向。但是另一方面，东京作为一个世界城市，作为带动日本整体发展的大城市，也需要高层次的城市功能的集中和持续的发展。因此，促进从首都圈向地方圈分散的政策不宜进一步强化，而应将政策的重点转向促进地方圈的自立和人口在地方圈的定居。国土政策当局则应密切注意人口移动的动向，一旦发生人口向东京圈的过度流入现象时能够迅速地采取对策。?

　　（八）形成可持续的优美国土?

　　“报告”指出，要形成可持续的优美国土，必须在以下几个方面进行努力。一是依据《景观法》制定与国土规划相协调的景观规划，以期形成良好的景观；二是以流域圈为单位，综合推进健全的水循环体系的维护和恢复、国土资源的管理、水网与绿网的形成等项工作；三是通过加强管理，发挥森林与农地的多方面功能；四是推进对海洋和海岸带的综合管理；五是对国土利用的宏观平衡（全国及各地区的森林、农地、居住用地等的面积比例）进行重新审视，促进城市土地利用的秩序化和集约化；六是综合运用“防止”、“回避”、“减轻”等方面的对策，尽量减少灾害给国土带来的损失；七是通过形成紧凑型城市结构、推进资源高效利用型的地区发展等手段，达到减少资源使用量和废弃物排出量、减少环境负荷的目标。?

　　四、国土规划的现实意义?

　　在讨论国土规划在当前的现实意义时，“报告”首先概括了社会上对既往国土规划的主要批评意见，并提出了国土规划的改革方向。对既往国土规划的批评意见主要集中在：第一，政策措施的重点与优先度不明确，国土规划对相关主体与国民的指导作用降低；第二，规划目标抽象，目标与政策措施之间的关系不明确；第三，规划目标的时限不明确。特别就第一点而言，这是国土规划的内容越来越宽泛、过多地涵盖了相关政策措施的内容，以及过多地表述了吸收地方意愿的基础设施建设构想的结果。针对这些问题，“报告”认为，在进入一个内外环境发生了巨大变化的新时代之际，国土规划作为一个从国土角度切入、展示国家未来的发展方向和目标的国家规划，应当发挥重要的作用。但是，国土规划不应包罗所有的国家政策，而是从国土的开发、利用和维护的角度展示国土的未来前景及其实现过程。也就是说，国土规划在当前的现实意义在于：揭示未来的理想国土形态、提出对国土进行综合管理的方针、确定国土基础设施的投资方向和对国土利用形态进行重构、明确国家的国土利用方针和中央与地方之间的分工。?

　　（一）揭示未来的理想国土形态?

　　前面已经提到，“报告”对未来的理想国土形态的描述是具有高效的社会活动、丰裕安全的生活和优美舒适的环境的国土。国土规划应该将这种比较抽象的描述进一步细化为比较具体的目标，并对实现目标的手段加以明确。例如，对于构建向世界开放的“自立圈连带型国土”的目标，需要对圈域内的据点城市圈与产业集聚的配置、重点国际交通基础设施的建设、圈域之间的分工与合作方式等问题加以明确。再如，对于构建“可持续的优美国土”的目标，需要对如何实现全国及各地区国土利用的均衡、形成全国规模的水网与绿网、使扩散化和无序化的城市土地利用变得集约化和有序化等问题给出明确的回答。?

　　（二）提出对国土进行综合管理的方针?

　　为了实现理想的国土形态，需要在明确的目标与政策方针之下，从中央到地方协调一致地推进国土的开发、利用和维护。为此，国土规划需要从提高国土基础设施投资的效率、确保温室气体的吸收源、提高食品自给率、降低城市维护和管理成本等宏观视角出发，对森林、农地、居住用地等国土利用的宏观配置进行重新审视，担负起旨在对国土进行管理的指导方针的作用。

　　（三）确定国土基础设施的投资方向和对国土利用形态进行重构?

　　迄今为止的国土规划是以交通体系等国土基础设施的规划建设作为其主要实现手段的。国土基础设施的长期规划仍将是今后国土规划的一个重要主题，但是在投资总量受到更多制约的情况下，必须从过去那种地区间无差别的投资方式向超越地区和领域实现投资的选择和集中的方向转换。?

　　进而，今后在进行国土和区域的开发建设时，应当重视国土利用形态的重构，推进对国土空间利用的诱导，包括全国规模的水网与绿网的形成、国土利用质量的提高、城市土地利用的秩序化和集约化、自然环境的再生和有效利用等。?

　　（四）明确国家的国土利用方针和中央与地方之间的分工

　　迄今为止的国土规划的主要作用，是表明了国家旨在在缩小地区差距的同时实现经济发展的资源利用方针。但是今后，国土规划的作用必须从尊重地方的自主与自立性的角度出发，向中央与地方之间的相互协调为重点进行转变。为此，除需要在规划的制定过程之中保证公众与地方政府等多元主体的参与之外，还要明确国家所进行的资源利用规模和配置方针，并明确中央与地方之间的分工。同时，为了提高规划的实效性，除了发挥国土规划的本来优势，使其成为反映多样化的地区特性的空间规划之外，还要考虑给予地方以必要的激励，使地方积极主动地发挥其个性，创造出具有地方特色的魅力。?

　　五、几点启示

　　（一）认识国土规划的重要作用，尽快开展国土规划工作

　　日本与德国、英国等是重视和较早开展了国土规划或空间规划的几个国家。人口密度高、人地关系相对紧张、国土或空间规划的起步阶段也是化的中期阶段、这一阶段经济发展速度较快带来国土利用失衡等问题，是这几个国家的共同特点。在这些国家，国土规划作为政府在空间上进行宏观调控、协调中央与地方和地方之间关系、协调人与自然关系、协调城乡发展的重要手段，发挥着极其重要的作用。应当看到，上述的特点在我国现阶段已经非常明显。当前发展阶段的一个主要特征是，在资源利用效率相对较低的情况下，资源利用的强度和规模迅速增大，水资源、矿产资源、土地资源、环境容量资源等国土资源的供求矛盾日益突出，由此产生多方面的问题。我国人口众多、人均资源占有量相对贫乏的基本国情，决定了我们在当前发展阶段上必须更加突出地重视国土规划工作。由于缺乏统一的国土规划，我国目前空间秩序混乱、地区之间恶性竞争甚至以邻为壑、基础设施的重复建设等问题已经十分突出。那种以美国没有国土规划为依据，认为在大国没有必要搞国土规划的观点是片面的，没有看到问题的本质。我国在人口密度上与日、德等国相仿，但水资源与土地资源的空间分布极不均衡，广阔的西北地区只有极低的人口承载力，因此人地关系的紧张程度比日德等国有过之而无不及。有关部门应充分认识到在我国开展国土规划工作的必要性和紧迫性，尽快启动全国国土规划的制定工作。?

　　（二）国土规划要致力于解决国土利用和地区发展上的突出问题?

　　纵观日本五次国土规划在内容上的变迁，从据点开发方式、大规模基础设施规划到“定居圈”构想、“多极分散型”国土再到“多轴型国土结构”，每次的国土规划的重点内容都是针对当时国土利用和地区发展上的突出问题来设定的，这样能够避免规划内容的流于空泛和缺乏针对性。我国当前在开展国土规划时，也应避免内容上的面面俱到而缺乏重点，要致力于解决我国当前和今后一个时期国土利用和地区发展上的突出问题。笔者认为，这些突出问题至少应当包括：城市化快速发展地区（珠三角、长三角、首都圈等）的区际协调问题；全国国土的经济地理区划与重点开发轴线的设定问题；生态脆弱地区的国土利用与生态安全问题；水资源的统筹调配与长距离调水问题；援助问题地区（贫困山区、老工业基地地区、资源枯竭型城市等）发展问题等。

?

　　（三）要重视发挥国土规划的协调作用

　　“报告”强调了日本今后国土规划的作用将向中央与地方之间的相互协调为重点进行转变。在我国，部门和地区之间的协调机制的欠缺已经成为一个突出问题，政府的各项工作，包括资源开发利用、环境保护、基础设施建设等，也往往因此而顾此失彼。因此我们理应更加重视发挥国土规划的协调作用。由国土规划工作本身的综合性质所决定，规划的编制过程实际上也就是政府各部门之间、不同级别的政府之间进行磋商和反复协调的过程。同时国土规划的编制，还可以为政府内部建立新的协调机制奠定一个科学的基础。在规划的编制过程中，保证各部门、各地区、各相关主体的广泛而切实有效的参与，则是使国土规划成为有效的协调平台的重要前提。同时，我们也应注意到我国与日本在发展阶段以及体制上的差异。在发展阶段上，日本已经进入后工业化阶段，经济社会发展相对平稳，我国则处于工业化的中期阶段，经济高速发展，社会变动剧烈；由于体制上的原因，日本的地方政府较少会由于追求“政绩”而产生盲目投资的冲动。因此，与日本今后国土规划所注重的协调是基于地方分权理念、强调地方的自主与自立性的协调相比，我国则更应强调国家运用国土规划手段对地方进行统一协调的作用。