发展中国家的私有化：对实证和政策教训的评论
[关键词]私有化，发展中国家，规制，结构改革
一、导言
自1980年代以来，不论是发达国家还是发展中国家都先后开展了私有化改造。尽管近几年来人们普遍对私有化改造的国际影响赞成有加，但是对发达国家与低收入国家私有化改造后的效果差异却鲜有评价和关注。因此，人们对发展中国家私有化成果仍持不同意见。
私有化一词涵盖一系列不同政策，本文使用的私有化含义仅限于将生产性资产从国有部门转移到私有部门。目前对化国家中国有转变为私有企业已经有许多研究。这些研究认为，私有化本身并不是提高生产率，减少生产成本的关键因素。私有化的重要作用是引入了有效的竞争或规则，引入了组织性或性改革机制。相比之下，目前对发展中国家私有化改造的实证研究却罕见。
截止到1980年代，国际政策倾向于将计划经济和国有制作为经济增长的组成部分，扩大投资和资本积累。但是，进入1990年代，面对经济理论的发展和越来越多的“国家失败”的证据，投资机构和一些政府的观念开始发生转变。在完全竞争、完全信息、完全契约的条件下，公有企业和私有企业可以取得同样的绩效水平。但是，最近经济学中产权理论和委托代理理论的研究成果强调，在信息、契约和市场不完全的情况下，私有产权制是委托人监管代理人行为的最佳激励机制。而公共选择理论关注的则是政府机构中的代理人行为，代理人的自利倾向，或将特殊利益群体的利益置于公众利益之上的倾向。
1990年代，发展中国家的私有化进程发展迅猛。1990至1999年期间，民营企业收益总计2，500亿美元。其中以电信和电力为主流的基础设施民营企业收益占据了相当大的比例。发展中国家民营企业中的外资参股数量也明显增加，1999年占销售收入的76%，其中外商直接投资占80%。但是这个时期发展中国家私有化的分布很不平衡，主要集中在拉丁美洲国家，而非洲撒哈拉周边国家和地区的民营企业销售额仅占3%。发展中国家私有企业的增加导致国有企业对国内生产总值附加值份额的贡献率下降。
二、对发展中国家私有化效果的分析
由于存在研究方法的问题，对私有化影响的分析存在一定难度。首先，要评价私有化政策改革的效果，需要一个对等事实，这无疑是困难的。在私有化不存在的情况下，很难确定一个经济体或一个产业的发展变化。其次，绩效分析中需要衡量的变量可能不明显。私有化是否能够提高绩效取决于私有化的目标和使用的绩效衡量方法。在国有体制下，私有化不是以赢利为目的，而是为了提高就业或降低价格。这样，在对私有化创利能力衡量时就可能夸大其辞。第三，人们期望私有化带来价格变动，从而影响产出和投入市场，并蔓延到其他经济部门。因此对私有化评价的最理想工具是通用的均衡模式和一个能够分析其对市场和社会经济群体产生不同影响的工具。但是，通用的均衡模式又相当复杂，研究人员也很难找到需要的数据。而且，他们也无法直接预测收入再分配的效果。第四，绩效可能产生于一个演示效果，在其影响下，人们更多关注的是私有化改造后的产业的短期绩效提高。在这种情况下，短期绩效提高可能产生误导，因此应该延长对绩效的评价时间。如果短期绩效恶化，继而是一个长期的复苏和必要的结构调整，那么产生的结果就可能是相反的。最后，确定因果关系对实证研究至关重要。在绩效与政策之间的关系不明朗的情况下，评价私有化进程的影响就存在问题。与私有化同时发生的其他经济事件，包括不断增强的宏观稳定性，更谨慎的财政政策，更自由的资本流动，更激烈的竞争和不断更新的规制，都可能引起绩效的变化。绩效还可能受制度和结构因素的影响，如法规制度的质量等。在没有必要独立的数据和模式灵活性的情况下，要分离私有化的精确效果就比较困难。以上这些不同的研究结果说明，因果关系可能是复杂的，反映了激励和导致政府出售资产，公众购买资产的各种因素。
宽泛地看，对发展中国家私有化影响的研究可分为两大类。一类是以统计数字为基础，分析所有权对绩效的影响。它使用了一系列的绩效变量，如盈利率、生产率、生产成本和财务比率。另一类研究方法是通过案例分析研究私有化。案例分析通常提供丰富的描述性数据，更便于解释定性和定量分析的结果。
三、证据
(一)企业层次的研究
1994年盖拉尔等人为世界银行开展了一次著名的研究，比较了智利、马来西亚、墨西哥三个发展中国家和一个发达国家(英国)的12个大企业的绩效，其中航空公司和公用事业部门居多。该研究旨在控制对等事实，采用一种与社会福利最大化相关的绩效方法。但由于缺乏充分的普适均衡模型，研究被迫中止。为努力探索私有化的经济效益和福利效果，该研究考察了价格和产出的变化及其对消费者和生产者剩余的影响。结论是，12个企业中有11个企业考量了他们的净福利收益，平均等于股权过户前销售额的26%。这个结果是一个非常可观的福利收益。盖拉尔等认为，这些收益的获得并没有给雇员的福利带来负面影响。因此，他们的研究经常被用来证明新自由主义行为的优点。但是，该研究也有一些缺陷。首先，数据集太小，只有12个企业，仅涉及三个发展中国家，且都是中等收入经济体。在发展中国家，尤其是在较低收入经济体中，这个研究结果的普适程度仍不够明确。其次，由于对所有权、竞争和绩效规制的效果研究并没有使用分开独立的模型，因此很有可能是本属于私有化带来的经济收益却归功于结构改造——正如下面的一些研究评价所指出的那样。
与盖拉尔等人同时开展的，由麦吉森进行的研究也得到广泛引用。麦吉森比较了私有化前三年和后三年绩效的平均值，他的数据集包括18个国家32个产业中的61个企业。这些企业在1961—1990年期间，通过公开销售股权被部分或全部私有化的。麦吉森报告说，私有化与更强的赢利能力、更高的效益、更大的销售额和更多的资本投入关系密切。然而，他研究的依据是创建于不同来源的数据集，不同的实践很有可能导致数据的不一致。而且，他的研究中“私有化”一词是指政府的任何股权出售，经私有化改造的企业中究竟有多少完全摆脱了国家控制仍不清楚。如果绩效提高的企业还包括那些国家占大部分股权的企业，那么认为私有化提高绩效的结论就含糊不清。进一步讲，同盖拉尔等人的研究一样，这个研究也没有将所有权改变的结果与其它可能影响绩效的结构性变量，尤其是竞争和国家法规的变化的结果分开。
后来德苏扎和麦吉森又对包括13个发展中国家的28个国家中的85个企业，1990—1996年期间的绩效进行了调查，作为对麦吉森研究的补充。该调查结果是，私有化改造后的企业盈利能力，实际销售与经营效益的平均水平都有所提高，杠杆比率(负债系数)明显下降而就业和资本支出却无明显变化。抽样的企业中绝大部分属于受规制产业(主要是电信和电力)，数量超过麦吉森研究中的同类企业数量。但是，该研究与其它基于私有化前后的财务和经济变量平均数字的研究一样，对等事实问题仍未解决。特别是这些研究没有控制数据中的各种趋势。
2001年德文特和马拉泰斯塔调查了1981—1994年期间的63个企业。他们的结论是，根据销售和资产回报率，赢利能力和生产力都有增加；但是用息税前收益占销售额和资产的比率衡量，赢利能力却有所下降，这突出了私有化成果对使用的绩效衡量的敏感性。德文特和马拉泰斯塔的研究类似于麦吉森的研究，二者的研究方法和结果也雷同。
相比之下，伯柏克里和克塞特只考察发展中国家。他们审核了21个国家中参与私有化改造的79个企业在1980—1992年期间的财务和经营绩效。他们也发现了赢利能力、经营效益、资本投入、产出、总就业和股息等指标的显著提高。然而，即使将调查取样缩小到发展中国家的做法胜过将发达与发展中国家混合的做法，调查结果仍掩盖了国家和地区间的一些差别。
(二)部门研究大部分涉及家的部门研究都集中在公用事业，尤其是电信部门的改革上。这是因为世界各国的私有化改造都对电信部门产生特别大的影响。据李的报告，1980年在167个国家中大约有2%的电信经过私有化，而截至1998年，这个数字增加到42%。而且用于衡量电信企业绩效的数据比其他产业的更容易收集，因为位于日内瓦的国家电信联盟每年都发布各国电信产业的投入和产出数据。
罗斯的研究是根据110个发达和发展中国家在1986—1995年期间的数据，使用一个固定效果组合数据模型。他的研究结果是，当一个国家的主要电信企业中有50%的产权私有化后，电信密度(服务覆盖率)和产出增长率都有很大提高。他还指出，虽然私有化和竞争都能够提高效益，但只有私有化与扩展有正比关系。不过他对发达和发展中国家私有化成果的差别没有进一步探讨。
与此不同，华尔斯顿的仅关注发展中国家，即30个非洲和拉丁美洲国家在1984—1997年期间的情况。使用组合数据和固定效果回归方法，华尔斯顿的结论是，竞争与人均接受服务率的增加和本地电话费的下降有关。他还发现私有化本身并没有好处，而且与连接能力呈反比关系。竞争产生绩效收益，当私有化伴随有效的、独立的管制时，“在随意解释下，这些发现结果都符合常规的至理名言：竞争是最有效的变革因素，没有配套的规制改革，即使对垄断行业进行私有化改造，也并不一定能提高服务水平”。
根据伯托劳蒂的研究，私有化改造后，赢利能力、产出、劳动生产率和资本投资都有大幅度增长。而就业和财务杠杆(传动)作用却大大下降。研究人员首次使用威尔克森签署等级测验和比例测验分析这些结果，从而排除随机因素。伯托劳蒂的结论是，私有化和竞争能增加管理效率。但是，其中有些结果显然不是直接获得的。我们尤其不期望看到私有化后，价格管制提高了赢利能力或者竞争降低了效率。他们认为，对前一个结果可解释为在价格上限管制下存在的效率激励的作用，而后一个结果可能是因为私有化后投资的增加——尽管还存在他们没有明确的一个解释，即一旦竞争对手以较高的固定成本进入行业后，规模效益就消失殆尽。总体上说，他们的结论是：私有化完成后的电信企业，在财务和营运绩效上都有明显提高，但其中很大一部分产生于管制上的变革——这种变革或单独或与所有权变更一起产生作用，因此决不仅仅是私有化带来的效果。他们得出的管制效应对私有化成果有确定意义的重大结果与华尔斯顿的研究结果不谋而合。它重申了仅靠私有化还不足以实现绩效改善，特别是在市场由一个企业持续主宰的情况下更是如此。
伯托劳蒂的研究还引起人们对私有化之后继续存在的不同层次国有制的潜在重要性的关注。与华尔斯顿的研究一样，他们在研究中也发现，私有化虚拟并不能够区分国有制的不同层次。但是伯托劳蒂用他们的31个电信企业的数据集证明，政府全部出售股权的公司只有三个(阿根廷电信公司、马尼托巴电信服务和新西兰电信公司)，而在其他20个公司中，政府仍保留大部分股权。在他们抽样调查的公司中，国家平均控股率为34.2%。这意味着伯托劳蒂的研究——或许也适用于华尔斯顿的研究——可以被解释为主要是对国家控制大部分股权效果的研究。换句话说，他们研究的是结构性的变革，这种变革并不是真正的私有化，充其量只能界定为大多数股权的出售而导致的管理权向私有部门的转移。
与我们在此回顾的许多研究一样，伯托劳蒂依据企业层次的数据。这些数据覆盖的期间让我们有理由相信，在政府出售股权之前，这些账目在相当大程度上受结构性影响。另外，为了分析将名义上的价值转变为消费价格指数这样的实际数字时，它们也无法包含真实的价格作用。电信服务的价格变化趋势与一般的积极变化不同，因为技术、管制和竞争在不断变化。投入和产出的评价结果可能有偏差。换句话说，尽管伯托劳蒂对电信业私有化影响的研究做出贡献，但是他们的研究可能存在一些缺点。
再来看一看其他关于电信业的研究。罗斯和班讷基发现，拉丁美洲国家的电信私有化、网络扩展和效益之间存在一种在统计上十分重要的正比关系。他们的研究是对我们目前回顾性研究的一大进步，因为它在界定私有化时非常谨慎，只包括至少有50%股权转卖给私人部门的那些企业，不过仅限于拉丁美洲国家。派特拉西尼和克拉克又进行了进一步研究，他们的结论是，在26个国家中，取消管制和私有化都大大改进了电信服务密度，但是他们的研究未提到对服务质量的明显影响。
芬克等人最近的一篇论文采用了一组1985—1999年期间86个发展中国家的组合数据集。他们根据世界银行建立在ITU数据上的最新数据库的分析，指出私有化和竞争带来绩效的重大改进。但是，包括独立管制在内的政策改革创造了最大的效率收益。最后一次的研究是古铁尔莱斯和博格完成的。他们考察了拉丁美洲和加勒比海国家的私有化电信公司，结果发现管制在促进电信服务密度迅速发展中意义重大。总体上，该研究的结果与前面的一致，支持私有化但更强调竞争的实现和有效的管制。
在比较了对发展中国家的电信业私有化研究后，我们发现对诸如能源这样的基础设施部门的数量研究少得可怜，也许是电信业的数据更加容易收集。这个问题很重要，因为电信业私有化的成果转移到其他行业的程度有多大，我们并不清楚。电信业易受重大技术进步的影响，导致产出的快速增长，成本的降低和新竞争的出现。那些面临更多增长限制的部门可能会失去这些机遇。
由于发展中国家的能源不足，能源可能是另一个具有最大发展和竞争空间的公用事业部门。波理特似乎是对电力供应私有化进行数量经济研究的第一人。他的结论是，私有电力供应商的业绩的确超过公有供应商，但是他的分析是针对发展中国家几乎还未开展私有化的早些时期。伯托劳蒂的结论是有效的管制是电力业私有化中的一个关键性的制度变量，因为管制加快了私有化的进程，影响私有化的收益。但是，同波理特一样，他的研究涉及发达与发展中国家，因此数据的异质化再次出现。
由张、帕克和柯克帕特里克完成的最近两项研究第一次对发展中国家的发电厂私有化影响做出模型，使用了1985—2000年期间51个经济体的组合数据。这些研究对固定效果组合数据进行模型分析，确定了竞争可以增加服务渗透、容量扩增和劳动生产率，但是私有化本身的影响除容量利用率外，在统计上意义不大。他们还确认改革的顺序也很重要。在私有化之前成立独立的管理当局，然后引进竞争机制，这种顺序直接关系到发电能力，发电容量的提高。如果竞争先于私有化，资本利用率也会提高。其政策性启示是，私有化本不太可能创造生产率和服务方面的绩效改善，因此最好的办法是在私有化之前就引入竞争并建立独立的高效管理机构。这些结果是对前面所述的华尔斯顿对电信行业研究的补充。
对主要通过特许权完成的自来水供应和污水处理的研究，在总体上赞成私有化。在加蓬私有化经营的前两年里，服务的连续性和交费率提高了25%。据报道，玻利维亚的部分地区实现自来水和污水系统特许私人经营带来的好处是新的联合经营方式。在布宜诺斯艾利斯，哥伦比亚和几内亚私人特许经营者也提高了服务质量和生产率。在布宜诺斯艾利斯，私有化后的水费下降了14%。然后，我们显然需要对发展中国家除电信业之外的主要公用事业部门私有化产生的经济绩效做进一步研究，然后才能得出可靠的结论。缺少可比较的跨国数据似乎是开展这类研究的主要障碍。
总之，私有化与绩效提高之间的关系复杂，后私有化时期的绩效超群并非是不言自明的道理。以上证据指出了竞争与管制对绩效的作用，证明更多的市场竞争和高效的管理对确保经济绩效至关重要。另外，更广泛的制度问题，包括提高国内、、管理和能力，对开展私有化的低收入国家取得私有化的成果意义重大。当这些能力限制变得突出时，私有化非但不会创造一个更具竞争力和动力的经济，相反，它可能产生垄断或不完全竞争。
四、政策上的教训
大体上讲，私有化已经成为发达经济体的政策性战略。发达国家受益于成熟的资本市场，包括股票市场、风险资本家、银行和其他贷款机构，以及保护私有产权的有效法律体系和有利于市场交易的商业行为常规标准(“商业道德”)。而在发展中国家，这些制度都不是想当然的。奠定私有化的经济理论基础涉及物权法、委托代理关系，还有我们以前提到的委托人(股东)更有效控制管理者的全权代理行为。然而，在发展中国家，由于强调有效的“企业管制”，这些理论显然并不适用。
首先，发展中国家缺乏便于股票交易的流动资本市场和存在于美国和英国的那种监督私有部门管理行为的接管机构。在其他国家，如日本和德国，这种管理监督职能往往由与企业有密切关系的银行承担。但发展中国家的银行，资本化严重不足，缺少商业经验，是在一种薄弱的管理和监督机制下运作的。
其次，私有化对发达国家和发展中国家可能产生不同影响的重要趋势。差别在于产品、资本和职业经理人市场：发展中国家的私有财产权不够明确也得不到保障，有助于互利交易的商业行为还没有培养起来，政府的道德操守也难免缺失。
(一)私有化的目标
在发达经济体中，私有化的目的除了为政府筹集资金外，主要是提高经济效益。私有化强调的是提高生产率，降低生产成本。这一点体现在对进行私有化国家的研究中。这些国家都关注企业绩效。而相比之下，发展中国家进行私有化的主要目的，除了最大限度地获取稀缺资源的产出外，还有其他两个主要目的：一是减少贫困；二是实现经济的可持续发展。
普莱恩、巴奈特、大卫、库克和尤奇达等人的研究利用宏观经济数据，解释的是私有化水平高的国家是否就一定能够实现高速度的经济增长。我们也许期望私有化通过提高私人资本积累回报来促进增长，但是如果经济效益没有提高，或者人力资本的质量受到负面影响(如减少工人培训和健康保障)，那么私有化会破坏经济。虽然普莱恩和巴奈特认为私有化的确能够促进经济增长，但是库克和尤奇达却反驳了这个观点。大卫等人虽然也发现私有化与增长的正相关性，但他们把私有化变量解释为是代表了更加宽泛的结构改革。这并不是说私有化不会促进增长，而是强调研究方向需要放在私有化对关键性的发展目标影响的分析上。通过增加投资，改善资源的有效利用，私有化可以促进经济增长，但是如果私有资本并不出现，国有资产售出后关键性的经济部门绩效不良，那么私有化也会阻碍经济增长。
有趣的是，上述有关发展中国家的研究，没有一例直接考察私有化对经济发展和减少贫穷的影响。得出的假设似乎是，资源利用效率的提高必定促进经济增长，最终减少贫穷。但是这种联系充其量只是隐喻的，而非明确的。私有化对减少贫穷的影响是不可预测的，因为它可以靠增加收入和扩大服务来减少贫穷，但同时，价格上升，就业率和税赋下降又会增加贫穷。私有化可能导致工作机会减少，但它带来的就业薪水可能高也可能低，因此，社会福利成果仍然不明显。私有化对资产和收入分配的影响同样不可预测。伯德萨尔和耐理斯得出的结论是，大部分私有化计划看起来都令分配状况更糟，至少从短期看是如此。他们认为，转型国家比拉丁美洲国家在这方面表现得更为明显。电力和电信这类公用部门的分配状况更加模糊，穷人似乎仅仅获得更多的服务而已。同样，对四个拉美国家的细致研究表明，公用事业部门私有化带来的分配影响呈利弊兼具的状况。改革的结果可能导致价格上升，不论从绝对还是相对收入来看，这对低收入居民的负面影响往往更大。但同时，大部分的电信网络都扩增了服务，因此穷人也从中获益。
发展中国家的私有化政策目标显然超出发达国家十分关注的经济效率收益。在分析低收入国家私有化对社会福利的影响时，经济增长对分配和贫穷的改变应该成为重要的内容。当然，在不同国家和不同时期，每个目标的权重也有所不同。
(二)竞争和规制的能力在我们回顾的以上研究中都强调了有效竞争和规制的重要性。但是在家，市场发展不足，竞争远非有效。例如，费南德兹等人证明，发展中国家的私有港口的运行状态是，拥挤、歧视性价格、无力形成规模，因而导致经济成本过高。几乎没有一个发展中国家履行监督垄断和限制性行为的竞争法。许多发展中国家缺少完善的管制机构，解决私有化后电信、电力和供水等部门的滥用职权问题。
即使在有这类管理机构的发展中国家，其管理机构也很容易被特殊利益群体所控制。一些研究指出了“管理控制”的威胁。例如，郎玛莫提指出，作为对铁路运输的生产率和服务收益的私人管理的补充，阿根廷政府不论是作为行业管理者还是资金补贴的主要提供者，仍然保留着高度的影响力，带来“管理失效和控制的风险”。对阿根廷电话业私有化的一份研究报告详细地介绍道：一旦新投资者通过私有化进入市场，他们的经济和实力使随后竞争机制的引入困难重重。盖拉尔和诺利亚尔的研究着重描述了竞争和规制的未来作用。他们发现，那些有能力建立有效管理体制，解决服务和价格问题的国家(如智利)比没有管理体制的国家(如菲律宾)取得了较好的绩效。其他几个行业的情况也是如此。
(三)制度的能力
许多发展中国家未能建立起必要的竞争政策和规制机构来防止市场垄断，这是因为其行政和制度能力的缺失，从而限制他们采纳符合发展中国家特点的建议。同时，这种缺失也反映了这些国家承受的政治压力，毕竟在这些国家，促进竞争，建立法制似乎并不是最迫切需要解决的问题。再者，这些政策会遭到根深蒂固的利益集团的强烈反对。新立法的通过与否受政策子系统复杂性的左右，或受权利代理人数及其实力的影响，而后者的改变需要立法改革才能完成。对发展中国家而言，因种族和地区多元化，子系统复杂性可能很严重。一旦私人投资者受到关注，特别是那些大的跨国公司，其他重要的代理人便接踵而来，他们为追寻自己的租金，或促进或阻碍结构性改革。
在没有完善的市场的情况下，只有那些高收入群体或家庭，也许正是那些掌控政府的精英们才有可能为国内提供私人投资。针对为数不多的拥有特权的股东的私有化可能造成租金榨取的局面，正如经济处于过渡时期国家中的经验所证明的那样，私有化与低效的治理密切相关。可供选择的方案是让国际投资商参股，包括那些能够引入有效的管理技能和销售的跨国公司。库克和柯克帕特里克指出，世界银行一直积极鼓励外国投资商参与私有化。更重要的是，当企业中有更多的国有股被出售时，优先购买权的存在意味着少数(外国)股东将依法获得优先待遇。但是，靠向外国人出售股权的大规模私有化有被冠以“再殖民化”的风险，而且也削弱本土所有制。结果在政治上、经济上和社会上都可能破坏所有制格局的稳定性。
总的来看，有证据表明，中小规模的私有化比大规模私有化更有利于推进本土化。克里克对赞比亚的研究、皮舍尔对莫扎比克的研究、斯切恩法尔特对加纳的研究、吐卡赫布瓦对乌干达政策发展的考察都证明了这一观点。但是，在出售股权之前将大企业“拆散”为小而独立的企业，以便让更多的国内投资商买得起的做法，又要冒失去规模经济效益和大规模生产的风险，对诸如供水和电信这样的网络产业可能行不通。另外，如果企业卖给本地人，由于缺乏经营资本和管理诀窍，企业的后续发展会受到阻碍。在某些情况下，政府通过出售资产或给予外国投资商某种经营上的让步所筹集到的急需预算资金远远超过通过其他途径所获得的。即使国内投资商的报价远远低于国际投标价格，他们最终还是付不起协议金额。如果是分期支付资产金额，发展中国家的政府似乎特别容易面临拖欠付款的风险。将企业股权售予本土投资商还会助长裙带关系和任人唯亲；在潜藏着众所争抢的巨大经济租金的股权出售过程中，这种情况极易发生，然后就是新获得权利的企业集团向政府施加优惠的压力。随之而来的后果包括与政府签订的采购合同中的优惠条件，长期获得免予竞争的保护，不断供给的国家补贴。
在一些关于私有化的研究中，制度能力被确定为是造成令人失望的结果的原因之一。这些研究涉及政府在成功开展和鼓励私有化的过程中的管理和行政能力。帕克将私有化进程的一再拖延归根于极其薄弱的政治和行政机制。私有化政策中一个令人迷惑的悖论是，一个因追逐私利和能力缺失而无法成功管理的政府，人们竟相信它能够高速有效地将工业的私有化改造完成。
罗赫戴伍德在详细描述1980年代中期尼日利亚的私有化进程时，阐明了发生在发展中国家的失败。驱使政府采取私有化政策的动机是要满足某些区域和种族的利益，公职部门对国有资产的出售态度冷漠。赞比亚也是一个相关的例子。类似世界银行这样的组织曾把赞比亚的私有化进程树为非洲国家的榜样，可是克里克却提出，该国的私有化进程漏洞很深，存在着国有资产被那些与统治政党关系密切的人收购的腐败现象。麦希格评论道，印度电信业的私有化被腐败所困扰；墨西哥银行业的私有化竟允许贩毒团伙购买银行股票，甚至竞选董事会成员。
发展中国家在完成私有化后可能还面临管理能力和资本筹措方面的限制。托普和莱可夫为我们提供了一个很好的例子，说明发展中国家面临的困难。以莫桑比克渔业为例。在世界银行的支持下，该国追寻私有化和市场自由化进程，但他们发现了一些问题。虽然市场自由化开放了一些部门，使更多的私人代理参与进来，但从降低价格和排除政府支持方面看，结果是挫伤了投资者的积极性。同时，长期缺少技能和资金又使私有化的预期收益受阻。那些收购了原国有资产的人又不能以长远利益为目标管理这些资产，导致资本的损耗。因此，托普和莱可夫认为，在实施市场自由化和私有化政策中，社会关系不仅仅是限制，相反这些政策其实是内嵌于社会关系的。
托普和莱可夫还考察了一些发展中国家私有化的实例，并提出“政府撤资在国有企业改革中的作用很小，各种限制力量其实超过了实际效果。”亚当斯等人也得出类似的结论，他们指出，规制的薄弱、不发达的资本市场、政治目标对成功的私有化都是限制因素。总体上与这些研究成果一致的结论是，最成功的私有化发生在高收入的发展中国家，在那里，对私有市场支持的制度结构很有可能得到更充分的发展。格林内芝在考量了圭亚那27个私有化实例的经验后，列举了一些绩效收益，也包括这样一些私有化后的实体，“虽然它们可能比国有制的同行效率更高，但是并未征服他们所经营的环境。”
(四)公共部门的治理能力
发达国家的证据认定，在设计私有化政策时，政府的执政能力十分关键。公共选择理论强调政府的追寻私利，而且有证据证明发展中国家的政府同样也追逐私利。由于政治动机驱动了私有化决策和私有化的形式，私有化过程中的自利行为就在所难免。
政府的道德和能力对确保私有化成功至关重要。遗憾的是，我们回顾的一些有关发展中国家私有化的研究都证明公共部门的治理能力很差，尤其是规章制度的薄弱、政策的失败、政府的无能、腐败和任人唯亲。康芒德等人对私有化到底是否为一种恰当的政策提出了质疑，并把私有化看作是用经济现象回答发展中国家最本质的政治问题。
萨奇斯等人对25个过渡经济体(但对发展中国家的教训最明确)的研究后指出，为了应对这些失败，改革过程应超越私有化。改革需要夯实预算限制，增强市场竞争力，解决代理问题，包括承包和激励，明确企业目标。他们的结论是：“如果作为补充，改革并不充分彻底，所有权转变式的私有化可能带来负面效应。”但是，这也给发展中国家的政策制定者提出了根本性挑战，也就是说，改革议程的重要性与有效实施、管理改革的能力呈反比。在私有化政策的范围中，解决这个限制的重要因素就是考虑私有化措施的顺序和规模，要把它们与制度和治理能力联系起来。
五、结论
本文综述了有关私有化对发展中国家经济绩效的影响的实证。研究成果建议，要避免令人失望的私有化，政策的焦点应放在下列与能力建设有关的变革上。首先，私有化的目标必须明确，不仅包括提高经济效益(如提高生产率)，还应包括减少贫穷和经济的长远发展。其次，需要对政府的制度能力进行评价，确保私有化的规模、覆盖面和顺序与资本供应和管理能力所需的可利用资源保持一致，为私有化的成功提供最佳机遇。再次，要使政府具备行政能力和道德操守，确保私有化进程的公平、透明和效率。从上看，私有化经常是由捐款机构推行，并没有适当考虑进程的合理性和在社会福利上可能产生的后果。最后，如果私有化是为了改善长期绩效，它就需要配备鼓励竞争和规制能力的政策。目前，几乎没有一个发展中国家具备有效的竞争监督当局，而且规制能力也很弱。
本文中的实证资料证明了这个观点，发展中国家的私有化只有与更庞大的发展框架整合时才能达到最佳。私有化可能改善经济绩效，但绩效的提高还依赖于其他结构性改革。同时，对文献的考察说明了我们的知识空白。对涉及发展中国家行业层次的数量经济学研究主要集中在电信部门。我们急需对发展中国家的其他部门进行比较研究，尤其是能源和水利部门，以便证实发展政策的教训。
