不可诉补贴的国际经济学分析
关键词：补贴与反补贴措施协议，不可诉补贴，战略性贸易政策，对中国的启示
补贴作为一种政府行为，其功能主要是扶持本国产业的发展或调整产业结构，从而促进国民经济的持续增长。然而，在经济全球化的深刻背景下，一国实施补贴政策必然会影响到他国的经贸利益。因此，这一补贴政策往往具有双重作用，即一方面确实可以提升相关产业在国际市场上的竞争力；另一方面则容易成为扭曲国际贸易的政策工具。事实上，这种补贴政策的正反效应，无论对于补贴使用国还是对于国际贸易抑或全球经济，均会由于实施补贴目的和方法的不同而交替或重合地体现出来。尽管补贴的这种双重效应已获得国际上的广泛认同，然而要严格划分补贴的正当性和不正当性，进而对不正当补贴进行合理的规范和有效的约束，恐怕绝非易事。但是不管怎样，准确地认识和把握这一双重效应乃是世界贸易组织(WTO)制订补贴规则的重要依据之一，并将它的这种界定分别运用到货物贸易、农产品贸易和服务贸易这三大领域。
一、补贴的一般分析
由于补贴本身的错综复杂性，因而对补贴这一概念的各种界说，同样可谓聚讼纷繁而莫衷一是。然而WTO善于从规制的角度出发，对补贴的定义和分类，主要以实施补贴政策所产生的直接经济效果来衡量。
1.世贸组织对补贴的界定
乌拉圭回合一揽子达成的《补贴与反补贴措施协议》(以下简称SCM)，自1995年生效以来已有十多年。虽然在具体实施过程中仍然存在不少问题，但它却是指导各国制定补贴政策和从事反补贴诉讼的重要国际规范。SCM给出的定义为：补贴是指某一成员国政府或任何公共机构(any public body)向其境内的某一或某一产业提供财政资助(financial contribution)或对收入、价格的支持，结果是直接或间接地增加由其境内输出某种产品或减少向其境内输入某种产品，因而对其他成员的利益造成某种损害的政府行为或措施。由此可见，这一界定的重点是强调补贴政策实施的专向排他性，即企业专向性、产业专向性和地区专向性。由于补贴的形式多样，因而其对贸易伙伴产业的损害程度也大相径庭，为此，SCM将补贴分门别类地进行梳理与界定。尽管如何制定补贴政策是一个国家的主权行为，但是该国的补贴一旦严重地损害到他国的利益，势必就需要WTO加以切实有效的协调，从而营造一个公平竞争的国际市场环境。因此，全球多边贸易体制对补贴制定了比较全面的约束性规则(详见表1)。
就补贴的分类而言有多种方式，例如专向性补贴和非专向性补贴、出口补贴和国内补贴、直接补贴和间接补贴等，而上述三项规定则是针对补贴的双重效应来加以具体约束的。
2.世贸组织对补贴的分类
为严格规范专向性补贴，SCM按补贴对市场资源配置的扭曲程度，将补贴分为禁止、可诉和不可诉三大类。通常用来衡量资源配置扭曲程度的主要是三项指标：相关度(即补贴产品与其对应的国际市场竞争产品的相关度)；绝对量(即补贴现实或潜在的数量和水平)；相对量(即补贴绝对量与其他经济指标的衡量)。
由图1可见，在补贴的分类中，如果补贴相关度、绝对量和相对量的权重越大，则补贴的专向性越强，越靠近禁止类补贴的区域；相反上述三者的权重越小，则补贴对市场的影响越弱，就大致属于不可申诉类补贴的范畴。
(1)禁止性补贴
SCM第3条明文规定：“或事实上视出口实绩为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴；视使用国产货物而非进口货物的情况为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴”均为禁止性补贴。也就是指出口补贴和进口替代补贴，由于其均旨在促进本国的生产与出口或限制他国的进口，带有明显的歧视性和贸易保护主义色彩，对贸易直接产生扭曲作用，因而WTO要求成员方不应提供或维持这两种补贴。禁止性补贴一旦被证实，则无须证明其是否对其他成员方造成损害或损害威胁，都必须立即取消，否则其他成员方可以实行相应的报复手段。由于禁止性补贴的鉴别较为容易，其实施举措也相对明确，因而通常较少引发贸易争端。
(2)可诉补贴
可诉补贴是指在一定范围内可以实施的补贴，但在具体实施过程中，如果对其他成员国的经贸利益造成不利影响或严重侵害，则其他成员国可据此诉诸WTO争端解决机制。可诉补贴标志着全球多边贸易体制对补贴由量的控制逐步深入到质的控制。SCM第5条、第6条对使用可诉补贴的“度”分别作出具体规定即衡量这种补贴是否可诉，主要依据其是否取代或阻碍他国产品的进口，是否取代或阻碍另一成员国对第三国的出口，是否造成同类产品的大幅度降价或销量减少，以及实施补贴产品是否在国际市场上的份额激增。WTO对可诉补贴的规定反映出补贴的双重性质，既表明补贴在一定范围内的某种合理性，这表明一旦超出合理范围则会演变成扭曲国际贸易和破坏市场秩序的政策性工具。
(3)不可诉补贴
从理论上讲，不可诉补贴是指WTO认可和允许的且不受反补贴措施约束的补贴，因而这种补贴一般不会受到相关的调查和指控。也就是说，该补贴事实上给成员国以较大的自由裁量权。SCM规定的不可诉补贴主要有两类情形：一是非专向性补贴，即不是向特定的企业、产业或地区所提供的补贴，这种补贴以一定范围内的整体利益为目标，因而不会产生歧视性的后果；二是允许例外实施的专向性补贴，它主要包括政府对研究与开发、落后地区和环境保护等专项资助，但为防止对这种补贴的变相使用甚或一味滥用，WTO对该补贴同样有绝对量和相对量的严格规定。
二、不可诉补贴的进一步探究
如前文所述，SCM将补贴分为禁止类、可诉类和不可诉类这三种类型。对于禁止性补贴，我国已经承诺将逐步予以取消。对于可诉补贴，我国在融入世界经济主流的实践中需要合理地运用补贴措施，同时注意规避可能提前降临的国际反补贴风险。而对于不可诉补贴，我国更应充分认识与全面把握其所蕴含的各种潜力，以期推动国民经济的可持续发展。因此，结合现有的国际经贸理论，深入探究一番不可诉补贴的经济原理及其实施效应，似乎具有某种非同寻常的意义。
1.不可诉补贴的经济效应分析
SCM所界定的不可诉补贴，实际上分别由非专向性补贴和符合特定条件的专向性补贴组成；符合特定条件的专向性补贴，则又包括研究与开发补贴、落后地区补贴和环境保护补贴等三类情形。
(1)非专向性补贴的依据
所谓非专向性补贴，通常是指没有特定实施对象并且不会对特定对象产生任何经济后果的补贴，因而非专向性的收入支持就属于不可诉补贴的范畴。
①收入支持效应对国际贸易的扭曲程度相对最小。收入支持的形式有多样，包括直接收入支付、转移支付和税收优惠等政策。收入效应表明，收入的变动会影响需求。收入=储蓄+消费，投资=储蓄，所以，收入=投资+消费。用数学式表示就是：Y(收入)=aI(投资)+bC(消费)。公式中，a，b分别表示收入的变动对于投资和消费影响的权重。而a，b的值则取决于相应的边际投资倾向和边际消费倾向。值得注意的是，储蓄的增加量不完全等同于投资的增加量，因为储蓄是一种被动的投资，它要经过体系的循环才能转化为投资，尽管其数量会有较大的变动，但不会对某个特定的投资领域产生影响。公式中，Y的增加，将带动I和C的某种程度的增加，最终形成投资需求和消费需求，然而这种收入的影响却不具有专向性。首先，a，b值的大小是不确定的，也不会随着Y的变动而变动。其次，Y的增加不会对投资和消费增加的领域产生影响。也就是说，究竟对哪类产业增加投资和对哪类产品增加消费，与收入的增加没有必然联系，而这取决于市场上产品不同的边际效用和人们不同的消费偏好。因此，收入支持不会产生特定的投资效应和消费效应，它是依靠市场机制本身来配置资源，从而不直接影响市场竞争格局。
然而，这种收入支持效应并非无懈可击。不恰当地使用收入支持，仍会影响到产量和价格，进而改变竞争的实力。例如，随着粮农收入的提高和财富的积累，其生产决策会发生倾斜，由于对收入支持的理性预期，导致粮农抵御风险的能力增强，进而就会决定加大粮食生产的投资。这样，从收入提高到财富积累，有可能通过改变人们的风险预期来影响投资和消费的意向。但无论如何，通常一般意义上的收入支持，对国际贸易的扭曲性相对最小，则是确凿的经验事实。
②价格支持效应对国际贸易的复杂影响。价格支持主要包括出口补贴和国内生产补贴这两种政策工具。价格支持在国际经贸活动中，时常被用来刺激本国产品的出口或抑制他国产品的进口，从而影响国际市场上的货物流向。价格支持性补贴对国际市场的影响大体沿着这么一种机制运行：补贴降低生产者的成本和产品价格，价格的下降刺激其产量和出口的增加，出口量的递增势必会对进口国的相关行业形成冲击。通过这一传导机制，价格支持性补贴反映出不同的经济效应，一般表现在3个方面：一是价格影响，如压价、抑价或者倾销；二是对国外竞争产业的影响，如亏损、减产、库存积压、工资下调、失业率上升等；三是对进口数量的影响，如进口数量的激增或者进口国同类产品数量的锐减等。
我们现在来考察国家对某企业提供价格支持性补贴的变化情形。如图2所示，横轴表示产量，纵轴表示价格。假设补贴之前，该企业的边际成本曲线是MC1，平均成本曲线为AC1，D是该企业所面临的需求曲线，MR是边际收益曲线。若该企业得到补贴(如优惠信贷或税收减免)，则补贴产生的效果表现为短期和长期两种情况：短期内，该企业由于获得廉价贷款或节省纳税支出而降低成本，边际成本曲线下移至MC2，平均成本曲线下移至AC2；假设补贴不影响需求，曲线D和曲线MR保持不变，那么该企业就会依据利润最大化的条件即“边际成本=边际收益(MC=MR)”来决定自己的产量和价格。也就是说，补贴前后企业生产决策的变化就是增产和降价(详见表2)。
显然，产量的上升会增加对生产要素的需求，同时会刺激相关行业的需求；价格的下降则会减少消费者的支出，会增加其可支配收入，从而扩大储蓄和投资。因而在封闭的条件下，这种补贴短期内将带动国民经济的复苏和发展。再从长期来看，产量的增加将有助于企业规模经济效应的发挥，有助于更多的社会资源投向该产业，同时有利于技术进步和企业学习曲线的逐步下移。也就是说，企业长期内所获得的规模经济和社会资源，将最终有助于国家产业结构的调整和升级。
但是价格支持性补贴对国际贸易而言，并非总是带来正效应。国家实施补贴政策使补贴产品在国际市场上获得不公平的竞争优势，客观上会扭曲贸易自由化的正常发展态势，并产生多方面的负面影响。其主要表现为：先就实施补贴的出口国而言，企业通过不公平竞争跻身国际市场，补贴成本可能大于其收益而造成资源浪费；再就补贴产品的进口国而言，这种不公平竞争可能造成国内产品退出市场和失业率上升；最后就整个国际市场而言，成员国不正当的补贴将导致全球资源的非优化配置，并且可能引发贸易保护主义的盛行。
如果该企业所获得的补贴，是政府为扶持其应对国外厂商的竞争，也就是出口补贴或进口替代补贴，则其补贴前后的供求变化可由图3表示。补贴之前，由于国内生产技术的落后和成本的高昂，产品的供给曲线(S1S1´)在国际市场价格线(PW)之上，使该产品缺乏出口竞争优势。此时，需求曲线(D)与PW的交点为C，国内价格等同于国际市场价格，需求量为Q4；补贴之后，国内价格获得支撑，上升为价格线(PW´)，国内价格的攀升使需求量缩减为Q3，同时S1S1´与PW´相交于B，国内产量增加且开始输出产品，出口量为Q1。为此，补贴造成价格扭曲并增加消费者的成本，表现为面积PWSl´BA与面积EFG之和。如果补贴并未使企业在“干中学”或在技术溢出效应中降低成本，供给曲线不能下移至S2S2´，那末补贴的成本就无法通过其收益来弥补，从而导致资源浪费或无谓的产业保护。更有甚者，这种补贴出口在国际市场上可能对进口国形成冲击。若在寡头垄断的市场上，它可能挤占他国市场的份额，或许还会导致进口国相关行业的亏损、减产乃至失业率上升等；若在一个完全竞争的市场上，它就不仅会扭曲市场价格，还会构成某种示范作用，最终会扰乱整个公平竞争的国际市场环境。
但必须指出的是，SCM规范的仅是专向性补贴。而在非专向性补贴中，价格支持性补贴对国际市场的影响则不尽相同。因此，上述那种可能损害贸易伙伴利益的补贴，往往又被纳入可诉补贴的范畴。此外，在补贴究竟能否真正支撑企业或产业的问题上，学术界也存在较大的争议：值得政府使用补贴来扶持的究竟是何种产业(幼稚产业抑或夕阳产业)；政府决定实施补贴的真正目的何在(调整本国产业结构抑或争夺得国际垄断地位)，不一而足。
综上所述，非专向性补贴只是不可诉补贴的一部分，而且通常是指收入支持，而不可诉补贴的绝大部分则是特殊或例外的三类专向性补贴，即研究与开发补贴、落后地区补贴和环境保护补贴。
(2)特殊专向性补贴的不可诉依据SCM赋予上述三类补贴以“不可诉”的地位，无疑是深刻认识到其不会直接损害国际贸易利益这一根本前提(详见表3)，并且旨在推动世界的持续增长和国际社会的和谐进步。然而，如何合理有效地制定和实施这种特殊补贴的政策举措，对于家来说，恐怕同样是至关紧要的。
①研究与开发补贴。SCM第8条第2款(a)项具体规定了研究与开发补贴的数量和种类。无论是农产品贸易还是货物贸易，该补贴(即对公司或与之签约的高等机构和研究机构的各种财政资助)理论上都不会对某种产品的价格产生影响，而是通过提高生产率来提升国家的整体福利水平。如图4所示，S1代表供给水平，D代表需求，由于这种补贴不会影响价格，因而该投入将促进生产效率的提高，致使供给曲线移至S2的位置。比较补贴前后可见，国民福利的改善表现为生产者剩余的增多，即由原来的区域a再加上区域b。假定需求曲线不变，移动的供给曲线会给生产者带来更多的利润，而这势必吸引更多的生产商投资进入，从而有利于该产业的蓬勃发展和竞争格局的形成。一旦产业竞争趋于饱和状态，价格则会下降，在消费者享受实惠的同时，生产者将面临重组，也就是说资源获得重新配置，技术周期由此迈入新的阶段。
在市场信息高度透明的基础上，政府实施研制开发补贴对国民经济发展具有举足轻重的导向作用，一方面，激发的创新意识；另一方面，加速技术的扩散效应，进而强化优胜劣汰的竞争机制。然而，并非所有这类补贴均可以享受豁免申诉的权利。SCM对研制开发活动不同阶段的相关规定，同样体现出非专向性补贴这一基本原则。如果我们细心分析一下就不难发现，WTO对该补贴的许可程度，随着研究开发活动的逐步深入尤其是研制产品开始进入市场销售而递减。如图5所示，横轴表示产品从最初设计加工到逐步投放市场的生命进程，以时间为序；纵轴表示补贴的成本；横轴的下方为正投入期，横轴的上方是投资收益期，用负值表示。曲线S向下呈突状，表示随着产品的研制成熟，投入的成本会逐步减少，然而在全部收回投资之前，产品因为补贴收益趋向饱和，投资回报率也相应降低。
SCM大体上将研究与开发补贴分为三种类型：一是基础研究(区域A)，是指与商业目标无涉的补贴，由于旨在增进技术知识，其收益无法衡量，因而对贸易根本没有影响，属于不可诉范畴；二是产业研究(区域B)，是指与技术创新或技术改造相关的补贴，由于其对开发新产品具有某种辅助作用，因而规定资助金额不得超过75%，属于不可诉范畴；三是前竞争开发活动(区域D)，是指将某一项研究成果产业化的补贴，由于其涉及到政企合作，因而规定资助金额不得超过50%，属于不可诉范畴。通常将后两种情形称为商业性研究与开发补贴，鉴别的方法主要是观察补贴的相对数量，而图5中的区域C和区域E，表示补贴已超出规定而属于可诉范畴。同样，后竞争开发活动，由于其集中在产品如何进入市场的相关研究，因而属于可诉补贴范畴(区域F)。而一旦涉及到出口或进口替代产品，即使是研发性质的资助，也属于禁止性补贴范畴了(区域C)。可见，SCM对研究与开发补贴的约束，仍然遵循非市场专向性和非成本削减的基本规则。
②落后地区补贴。SCM第8条第2款(b)项对落后地区的界定有较为详尽的描述，一般是指政府按照某项总体发展规划对特定贫困地区的资助，但前提必须是其人均收入比前三年全国人均收入低15%或其失业率比前三年全国失业率高10%。事实上，由于不能对落后地区补贴规定其类别与额度，因而SCM只能对接受补贴地区的主体资格严加限定，并要求列入相关的法律、条例和规章之中，以避免成员国的滥用。尽管如此，但只要是符合其规定的条件，那么应该说，实施落后地区补贴还是相当具有弹性的。一方面，各国落后地区的情况迥然不同，对补贴政策的具体影响无法进行统一评估；另一方面，该补贴是辐射整个特定区域的，不会对某一个特定产业带来影响。因此，落后地区补贴的不可申诉性是确凿无疑的。这对于拥有众多贫困地区的发展中国家来说，其作用(无论现实的还是潜在的)均可谓非同小可，但问题的关键是究竟如何制定长远的周密的规划，在加大财政转移支付力度的同时，切实提高国家补贴资金的使用效率。
③环境保护补贴。SCM第8条第2款(c)项对环境保护补贴同样有较为详尽的界定，通常是指政府为使现有的产业设施适应新的法律规定的环保要求而给予的一次性资助，但该项资助金额不得超过调整成本的20%，且不包括应由企业负担的更新设备费用或可能节约的生产成本。也就是说，其余环境保护要求的投入金额，必须由企业自行承担。虽然这在一定程度上控制了环境保护补贴可能被滥用的风险，但实际上由于各国环境状况和治理标准的差异过于悬殊，因而目前仍然缺乏一个普遍有效的监督机制。毫无疑问，在全球多边贸易体制中，环境保护与贸易的关系越来越密切，两者之间的利益冲突也日趋频繁。但需要特别指出的是，发达国家为规避其国内相当严格的环境保护法，正在想方设法将那种可能严重污染生态的产业转移到发展中国家，旨在降低其环境保护的生产成本。然而与此同时，发达国家却又一再指控发展中国家的出口产品(并非因其环境保护资金匮乏而造成的某种竞争优势)，不仅对其设立森严的环境壁垒，还要开征相应的反补贴税。
2.不可诉补贴与战略性贸易政策的融合
战略性贸易政策一般是指国家在一个不完全竞争的市场中运用补贴、出口鼓励、研究开发投入等措施，对那种被认为存在着规模经济、外部经济(external economy)或大量“租”的产业给予扶持，以期扩大本国厂商在国际市场上的份额，将超额利润由外国厂商转移给本国厂商，从而增进本国的经济福利。最早体现这一战略思想的是巴巴拉.斯潘塞(Barbara Spencer)和詹姆斯.布朗德(James Brander)在1983年提出的对国内企业进行补贴的“利润转移论”(profit transition)。随后，保罗.克鲁格曼在1984年以“国内市场保护论”丰富与发展了这种战略性贸易的政策主张。在布朗德—斯潘塞的分析中，一国通过实施补贴政策，可以获得相应较多的“租”，同时实现转移利润的目标。因此，在遵循SCM规则的基础上，合理运用这一战略性补贴来促进出口，当然是个相当不错的选择。但就中国而言，如何将不可诉补贴和战略性补贴融合在一起，并且达到预期的理想效果，无疑是一个在理论上有待探索与尝试结合的难题。
(1)两大主流观点及其辨析
①利润转移论。这一理论认为，在不完全竞争尤其是寡头竞争的市场上，寡头可以凭借其垄断定价获得超额利润；在与这类国际寡头的竞争中，一国政府可以通过出口补贴来帮助本国厂商夺取更大的市场份额，或以关税来迫使外商降价，或以进口保护来促进出口，从而实现利润转移和增进本国福利。显然，厂商的利润还取决于竞争对手的行为，这种情形称为“战略性博弈”(strategic game)，而要预测和解释这一博弈中厂商的行为绝非易事。不过，古诺模型(Como equilibrium)似乎能阐述博弈中的双方行为及实施补贴的经济效应。
②古诺模型。这一理论认为，在只有两家厂商的情况下，各自一般均会获得可观的利润。若某家厂商能说服它的竞争对手削减产量，它就会获得更多的利润。该厂商为此可以采取许多手段，诸如增产威胁之类。然而对势均力敌的双方来说，这些举措是极其短暂的。可当该厂商接受政府补贴时，情形就会明显不同了。假设双寡头的F国厂商和H国厂商只在第三国展开市场角逐，两者之间的反应函数如图6所示。
起始的均衡点为正点，如果H国厂商威胁要将其产量扩张至X2而F国厂商相信这一威胁的话，后者会沿着反应曲线FF降低其产量至X2´。这种对市场份额的减让，可使H国厂商的销量上升至X3。实际上H国厂商沿着反应曲线HH是不可能实现X2的，因为其生产成本并未由此降低。所以，当F国厂商了解这一情况时，不会减少其销量，X2´依旧上升至X1´。但是如果H国实施出口补贴政策，H国厂商的反应曲线将右移至H´H´的位置，新的反应曲线与F国厂商的反应曲线相交于E´点，H国厂商的威胁转化为现实，F国厂商的产量将下降至X2´。也就是说，H国厂商利润的增长是以F国厂商利润的损失为代价的。如果此时H国厂商的生产者剩余大于H国的出口补贴成本，而且由于只在第三国竞争，不会影响H国的消费者剩余，因而增进H国的福利。
③战略性补贴对本国福利的影响。这种影响表现在两方面：一是增加本国厂商的利润；二是增加本国财政的支出。如果本国厂商利润的增加大于出口补贴成本的话，那么本国的福利将会得到改善。在这一特定情形下，保护贸易无疑要优于自由贸易。事实上，补贴能帮助某些高新技术产业攫取更多的垄断租金，而其中的出口补贴则会影响相关博弈的基本结构。
众所周知，为争夺国际市场的霸主地位，美国一直向波音公司提供数额巨大的政府专项补贴，使其迅速占领全球民用航空器市场，并且由此获得高额垄断利润。同样，欧洲四国为在同一领域里与之分庭抗礼，先后给其联合组建的空中客车公司提供了金额几乎与美国相等的政府专项补贴，使它最终能够夺回世界民用航空器市场的半壁河山，也由此获得高额垄断利润。截止目前，双方仍就这一补贴问题互相指控，并且在全球多边贸易体制里持续诉讼，闹得不可开交。
显然，并非所有的国家更非所有的产业都适合实施战略性补贴，关键是要体现出这种政策构架的整体性和风险性；因此，有效实施这一政策的基础前提为：一是进入的市场必须是不完全竞争尤其是寡头垄断的市场结构；二是产业必须有外部或内在的规模经济效应，因为该市场已偏离帕累托最优状态；三是国家必须要具备成熟的资源配置体制，否则会面临很大的市场风险。
三、我国应充分利用不可诉补贴及战略性补贴
1.我国现行补贴政策存在的问题
目前我国的补贴形式主要包括财政拨款、转移支付、财政补助、税收减免、贴息贷款、股权分置和风险投资等。《中华人民共和国加入议定书》附件5A“根据《补贴与反补贴措施协议》第25条作出的通知”，详尽列举了我国23种补贴政策。其中，涉及到不可诉补贴的是产业优惠政策和扶贫政策(详见表4)。
专向性补贴基本上属于可诉补贴，这类补贴虽然未被SCM纳入取消之列，但却明令予以限制，因为其容易对贸易伙伴的相关行业造成损害。在“加入WTO”议定书中，有一大半是这类可诉补贴(详见表5)。
对于中国而言，存在的问题一是过多使用可诉补贴。上述13项优惠政策，占我国补贴总数的56.5%。这类专向性补贴多集中在税收领域里，且与销售和出口密切相关。如果不及时调整设置与合理实施，就难免授人以柄。二是没有充分利用不可诉补贴。我国现行的只有6项优惠政策，仅占我国补贴总数的26%。无论是从政策实施的范围来看，还是就补贴的数额而言，均远未达到国际上的通行水平，因此有着极大的拓展空间。
2.充分运用不可诉补贴及战略性补贴的基本对策思路
准确地理解和深刻地认识WTO／SCM关于不可诉补贴的具体内涵及其基本规制，乃是当务之急。我们既要在宏观层面的制度安排上注重整体性，又要在微观层面的政策设计和组织实施时讲究策略性。
(1)研究与开发补贴：激励企业技术创新
全力扩大对国民经济发展至关紧要的研究与开发(R&D)投入，尤其是将相对稀缺的资源更多地投向产业价值链的上游，不仅是国际上通行的惯例，更是发达国家屡试不爽的经验。在国家大力实施研究与开发补贴的同时，政府必须有效保护知识产权(例如技术专利)。就其本性而言，知识产权绝非纯粹意义上的公共产品，因而享有某种程度的垄断权力。事实上，正是这种垄断权力为企业从事创新活动提供了各种市场激励。政府应通过政策的示范效应，鼓励民间资本大量进入这一领域，为经济繁荣提供不竭的动力。
(2)落后地区补贴：协调区域经济发展
西部地区大开发和振兴东北老地区，无疑是我国继开放东部沿海地区之后两项重要的战略举措。但就国家实施落后地区补贴而言，政府必须依据SCM的基本规则制定长远的发展规划，明确界定若干重点资助的区域，同时吸引国内外资金、技术、人才和管理等要素的逐步流入。特别是在农牧业地区，还可以具体实施WTO许可的农产品“绿箱”补贴来大力开发当地的资源。这一财政转移支付的力度实际上已经在逐年加大，关键是要提高补贴资金的使用效率。
(3)环境保护补贴：保障经济的可持续增长
自上世纪70年代以来，环境保护可谓全球性的热门话题。同样，我国正在全力构建的和谐社会，也将经济与环境协调发展的问题摆上重要的议事日程。国家通过立法实施环境保护补贴，将有助于推动企业的设备更新和技术升级。这一政策取向，非但能促使企业积极顺应绿色消费的潜在需求，而且在某种程度上能缓解生态环境日趋恶化的巨大压力。与此同时，应逐步开放环境服务业市场，吸引外国服务提供商的进入，由此加快我国开发环保产品与综合治理环境的进程。
(4)战略产业扶持：迈向经济强国的必由路径
在新世纪初叶的战略机遇期，传统的经济体制面临深刻的转型，我国应该也有可能大胆借鉴国际上的通行做法，选择若干产业(例如汽车行业)加以重点扶持，适时打造能够全面融入世界经济主流的新型跨国公司。为此我们必须想方设法，在不可诉补贴的政策框架内充分吸纳战略性补贴的合理内核，为产业发展提供各种融资便利，争取早日形成产业经济的集聚效应和规模效应，支撑经济的崛起，改善国民的福利，以期最终实现中华民族的伟大复兴。
