论财政赤字超标后的欧元区财政纪律改革趋向
关键词 财政赤字超标 财政纪律 欧元区
近来，欧元区最大的四个体——法国、德国、意大利和葡萄牙——财政赤字占GDP的比例，先后超过(法、德)或接近(意和西)欧元区对财政赤字上限的规定。但是欧盟财长委员会并没有依据公约规定对超标国家进行相应的经济处罚。这就引发了人们对欧元区财政纪律的权威性的质疑，进而再一次引发了人们对欧元区财政纪律的合理性、有效性的讨论。这些国家的财政赤字超标，究竟是其自身的责任，还是欧元区财政纪律本身制定的不合理?已经被违反了的财政纪律将何去何从?本文将就相关问题进行探讨。第一部分介绍目前欧元区的财政纪律，并对这些国家财政赤字的超标的原因进行分析；第二部分分析欧元区财政纪律在实践中出现的问题，探讨欧元区财政纪律的改革取向。
一、欧元区财政纪律与欧元区主要国家财政赤字超标
由于已将货币自主权交由欧洲中央银行统一行使，欧元区国家只能通过财政政策来调整本国经济。为了避免各国为刺激短期经济增长而过度使用财政政策，欧元区各国一致同意对各国的财政政策进行限制，即确立统一的财政纪律，以维持和保证欧元的稳定和欧元区经济的。这就是欧元区财政纪律的由来。
财政纪律的制定也有其理论依据。新古典经济学认为，最优的财政政策应是税率保持不变以保证税收的平稳征收。财政赤字是发行国债导致的，国债的发行应该只是用来弥补暂时性的政府支出增加 (Barro,1989；Lueas,1986)，这也就意味着财政政策的实施应该是逆周期的。凯恩斯主义需求管理理论则强调，财政政策应该发挥自动稳定器的功能，以平衡经济周期带来的经济波动。但是政策制定者往往会违反这些原则。Alesina和Perotti(1995)对政策制定者违反财政政策原则的动机进行了详细分析，并认为，机会主义的政策制定者为了谋求更多的选票，或者平衡各利益集团间的冲突，所采取的政策极有可能导致财政规则被违反，这样就特别需要制定财政纪律对财政政策的执行进行限制。
正是在这种背景下，欧元区财政纪律通过1993年的《马斯特里赫特条约》(The Maastrict Treaty,简称MT)和1997年的《稳定与增长公约》(the Stable and Growth Pact,简称SGP)得以确立。《马斯特里赫特条约》规定：除去特殊和暂时原因导致的例外情况，各国的财政赤字占该国GDP的比例必须保持在 3%以下，政府的总债务占该国GDP的比例必须保持在60%以内，如果成员国的财政状况违反了这两个标准，就将受到相应处罚。其后的《稳定与增长公约》进一步对《马斯特里赫特条约》中的规定进行了补充和完善，并且还设定了相关的安全保障机制以确保各国不突破两个上限的规定。公约规定，各国的中期财政余额应该接近平衡或者盈余(这里所说的财政余额后来被进一步确定为结构性财政余额(Artis，Buti,2000))，这主要是为经济萧条期间的财政政策的调节提供足够的空间。公约还规定，每年应对成员国的财政状况进行评估，并要求各成员国年底前后向欧盟委员会递交财政稳定和趋同的目标与计划，以便及时掌握成员国的财政稳定状况。任何财政赤字超标的成员国必须依据其超标程度的不同向欧洲中央银行缴纳其GDP0.2-0.5%的“无息稳定存款”，在两年内如仍不能达标，“存款”就自动变成罚金。在两个条约的框架内，各国可以自主决定自己的财政政策。
《马斯特里赫特条约》和《稳定与增长公约》一直被视为保证欧元区经济稳定的基石，一直被认为是不可动摇的。但是在欧元流通后不久，欧元区几个主要国家的财政状况就相继出现了违约的情况。首先，2001年葡萄牙财政赤字超标，但在欧盟委员会的督促下第二年即恢复正常。但是随后也违约的德国和法国的情况则显得更糟糕一些。德国和法国是欧盟两个最大的经济实体。德国还被称为“稳定公约之父”。但在欧元正式进入流通领域的第一年，即2002年，德国的财政赤字就达到国内生产总值的3.75%， 2003年财政赤字占其国内生产总值的比例又达到 4.2%。据估计，在2004年和2005年，这一比例也将达到3.9%左右。这就意味着，德国将连续三年突破欧元区财政纪律规定的标准。法国也面临同样的情况。2002年法国财政赤字达469.8亿欧元，超过国内生产总值的3.1%，受到欧盟“蓝皮书”的警告。2003年预算赤字更是上升到国内生产总值的3.9%。同年法国的公共债务已达9500亿欧元，超过了《马约》规定的占国内生产总值60%以下的标准。同时，即将面临超标的国家(如意大利、西班牙)的状况也引人关注。欧元区两个最大的经济体同时违反欧元区财政纪律，引起整个欧元区的恐慌。是否按照公约规定对它们进行处罚的问题，也引发了不少争论。具有裁决权的欧盟财长委员会最后通过决议，决定暂时不对两国实施经济制裁，而是允许两国将财政赤字以一个合理的比例下降。这一引发争议的决议不但让人们对欧盟财政纪律权威性产生质疑，并且还引发人们对欧盟财政纪律合理性和有效性的讨论。
究竟这些国家违约的原因是什么?是这些国家自身的责任，还是欧元区财政纪律本身就存在问题?这些问题直接关系到欧元区财政纪律的未来走向。
那么这些国家违反财政纪律的原因到底是什么?笔者综合各方观点，概括为以下几方面。
首先，欧元区整体经济低迷是这几个国家财政赤字超标的根本原因。欧元区成立后，各主要成员国的经济周期均进入萧条阶段。
《马斯特里赫特条约》是在20世纪90年代拟定的。这段时期欧洲经济发展比较顺利。所以马约规定的成员国加入欧元区应达到的财政标准，在当时各成员国比较容易达到。但是从2001年开始，整个欧元区经济增长速度大减，主要国家的经济相继进入萧条时期。而且在全球经济形势低迷的大背景下，经济复苏之势也不明显。同时，欧元区模糊的货币与汇率政策无法有效调整欧元区经济。为了刺激本国经济的增长，各国政府都大幅度减税，以刺激消费和投资的增长，这使得政府财政状况骤然紧张。
自欧元区成立以来，各国的货币政策自主权都统一于欧洲央行，各国无权行使货币政策。欧洲央行确立的货币政策首要目标是，维持欧元区内的价格稳定，即要把通货膨胀率控制在2%以内。而面对进入萧条时期的欧元区经济，欧洲央行实施货币政策并无明显改变。并且其刺激经济的货币政策也往往是滞后的。在这种货币政策背景下，各国只能借助于财政政策刺激本国经济。欧元区的汇率政策也不尽如人意，欧洲中央银行对欧元汇率的波动基本上采取自由放任的态度。这是因为欧元问世的首要目的就是谋求国际货币体系第二大国际货币的地位，为此要体现出国际货币自由浮动的特性。但是，这种汇率政策，确实没有发挥促进欧元区经济增长的作用。欧元兑美元的汇率不断攀升，欧洲商品在国际市场上的竞争力锐减，一直作为欧洲经济支柱之一的出口大大减少，影响欧元区经济复苏。
其次，欧元区成员国在加入欧元区后，没有及时调整财政收支结构，是违反财政纪律的深层原因。20世纪90年代，欧盟各国通过努力减少财政支出提高财政收入改善了财政状况。之后，加入欧元区的国家均被要求改善本国财政收支结构以遵守财政纪律，使财政长期保持良好状况。但是，实际上，各国并没有着力改革各自的财政收支结构，最终在经济周期进入萧条时期导致财政状况恶化。表]说明2001年和2002年法、德、意、西等国财政收支结构并无明显改变。各国的债务水平依然非常高，特别是意大利，债务占GDP的比例始终在100%以上。表2说明，法、德、意、西等国的税务负担依然高于其他的化国家。其主要原因是巨额社会保障支出压力仍旧没有得到缓解，并且，随着各国老龄化的加剧，社会保障金支出的加大还会进一步加重这种态势。
表1 主要国家政府财政余额与债务：2001-2002年(单位：占GDP的百分比)
| 财政余额 | 总债务 | 结构性财政余额 | |||
| 2001 | 2002 | 2001 | 2002 | 2001 | 2002 |
法国 | -1.5 | -3.1 | 56.8 | 59.1 | -1.5 | -2.5 |
德国 | -2.8 | -3.6 | 59.5 | 60.8 | -2.5 | -2.5 |
意大利 | -2.6 | -2.3 | 109.5 | 106.7 | -2.4 | -2.0 |
西班牙 | -0.1 | -0.1 | 56.9 | 54.0 | -0.4 | 0.5 |
数据来源：Eurostat；world economic outlook database.
表2 2000年主要国家税收收入比较(单位：占GDP的百分比)
国家 | 法国 | 德国 | 意大利 | 西班牙 | OECD国家 | 美国 | 日本 | 英国 |
税收收入 | 45.3 | 47.9 | 42.0 | 35.2 | 41.5 | 29.6 | 27.1 | 37.4 |
资料来源：OECD。
最后，通过对欧元区国家财政政策的反周期性进行的测算表明，在加入欧元区后，法、德、意、西等国利用财政政策调整的力度加强。IMF(2003)对四个国家的财政政策的反周期性进行了研究，发现，在财政纪律确立之前，各国的财政政策并没有体现出持续的反周期性。在经济扩张时期财政收入没有表现出明显的增加，在萧条时期也没有明显的减少，这表明在财政纪律确立之前，法、德、意、西等国的财政政策体现出的是顺周期特征。通过对财政收支净额与GDP缺口的回归分析发现，两者呈明显的负相关关系，同时对当期的财政收支净额与前期的GDP缺口进行回归分析发现，二者负相关关系更为明显。这表明顺周期的特征并不是由财政决策滞后带来的(见表3)；相反，在财政纪律确立之后，各国财政政策则体现出逆周期的特征。另外，Jordi Gali和Roberto Perrotti (2003)与Antonio Fatas和Ilian Mihov(2002)也都分别通过实证分析得出结论：加入欧元区以后，法、德两国各自的财政政策与各自的经济周期都能基本保持一致，反周期性有所加强。这些都意味着欧元区主要国家在加入欧元区以后，财政政策的实施是基于经济周期的正常反应。在这种情况下，各国财政超标的情况就使得欧元区财政纪律的合理性受到人们的质疑。也正是基于这种情况，欧盟委员会对超标国采取了妥协的态度，没有按照约定对违约国实施经济制裁。
表3 《马斯特里赫特条约》签署前的欧元区主要国家财政政策与经济周期的关系
相关系数 | 法国(1973-1991) | 德国(1968-1991) | 意大利(1966-1991) | 西班牙(1980-1991) |
结构性财政余额与产出缺口 | -12.3 | -34.3 | -6.1 | 1.7 |
结构性财政余额与前期产出缺口 | -11.9 | -26.8 | -30.4 | -13.2 |
实际余额与产出缺口 | 6.3 | 3.5 | 20.2 | 26.4 |
实际余额与前期产出缺口 | -26.1 | -37.4 | -46.2 | -0.2 |
顺周期指数 | 57.9 | 61.5 | 61.5 | 64.3 |
数据来源：OECD和IMF的。
通过上述对各国违约原因的探讨可以发现，这次欧元区主要国家违反财政纪律，在很大程度上是经济周期导致，而并非出于其他目的。
二、欧元区财政纪律存在的问题和未来的改革取向
从实践的结果来看，欧元区财政纪律的具体规定大致在以下三方面存在不足：首先，财政纪律中规定的财政赤字标准应该是以剔除周期性财政赤字之后的财政赤字为准，但是在公约中没有关于周期性财政赤字的具体计算和衡量标准，在实际操作中，仍是以实际财政赤字来计算各国的财政赤字。这样，财政纪律的执行实际上没有剔除周期性因素。其次，财政纪律的规定过于简单，只通过两个简单的数量指标对各国财政政策进行“一刀切”式的限制，没有考虑到各国可能面临不同的经济周期。这也就是说，公约暗含一个前提，即各国经济周期趋于一致。但是，经过一段时间的经济后，欧元区各国的经济周期已经不象加入欧元区时那样一致。最后，《稳定与增长公约》还规定，为了使各国的财政状况维持在马约所规定的两个指标以内，各国财政政策的中期目标应该是达到或接近预算平衡。但是根据Blanchard(2003)的证明，这种中期目标往往会限制公共投资。这是因为，公共投资短期投资成本比较大，收益却只能在较长时期后才能实现，各国为了遵守财政纪律，不得不减少这方面的投资，这对长期投资一直比较缺乏的欧元区国家来说，显然是不利的。
一般来说，理想的财政纪律应该是因势利导型的，即允许决策当局在消除财政赤字偏差的同时，还可以运用财政政策来应对经济冲击。但是，也有观点认为，财政纪律的规定一定要简洁，以便于实际执行与操作。这样，财政纪律的制定者就要在灵活性与减少政策偏差之间进行取舍。Corsetti和Roubini(1997)对此进行了研究，认为，实行稳定的财政政策不会恶化财政收支状况，财政纪律的范围依赖于财政赤字偏差与稳定政策之间的相对紧张程度。Dur(1997)则认为一项强调解决财政赤字偏差的财政纪律可能会对财政支出的构成造成不良的后果，最终导致公共投资支出减少。对于像欧元区这样较为特殊的区域，财政纪律的制定更要考虑到很多特殊的情况。Chari和Kehoe(1997)认为在欧元区中，由于各国无法实行独立的货币政策，对财政政策进行限制是非常必要的。这是因为各国的财政当局只会考虑中央银行会货币化某些政府债务，但是却并没有将中央银行的行为会导致其他国家通货膨胀考虑进去。
根据欧元区财政纪律出现的问题，对财政纪律的修改意见主要集中在以下几方面：首先，人们普遍认为应该确定更为合理的财政赤字指标，即应该在计算财政赤字时，剔除经济周期的影响，以确保财政政策自动稳定器作用的发挥，实现其对经济的调节作用。目前这种观点已被包括欧盟委员会在内的各方接受。第二，应对财政政策的中期目标进行修正。根据Oliver. Blanchard等人的观点，《稳定与增长公约》中规定的中期目标——“各国预算应该接近或达到预算平衡”——的执行结果将会导致公共投资减少，甚至为零。因此，应该以财政政策的“黄金律”规则来代替目前的规则。也就是说，要把财政支出中的公共投资单独列出，并且通过举债的方式来为当前的公共投资融资，再对融资的债务比率设置一个上限，这样就能够使公共投资不受财政纪律的限制。但是，Lars Calmfors和Giancarlo Coesetti (2003)也对“黄金律”规则提出了反对意见，认为，欧元区大部分国家在未来的10-20年间都会步入老龄化社会，目前的大规模举债很有可能在未来无法偿还，这又会形成新的财政危机，同时“黄金律”规则的理论很复杂，需要考虑的因素很多，所以对该规则的采用提出质疑。第三，应设计更为灵活的财政纪律。以超标国家为代表的观点认为，目前的财政纪律过于僵化，从而给各国灵活运用财政政策调节国内经济造成很大障碍，所以需要制定更为灵活可行的财政纪律。Lars Calmfors和Giancarlo Coesetti(2003)提出，财政纪律的指导思想应该是：低负债率的国家应该扩大执行稳定政策的范围，也就是说，要将财政赤字的范围与该国的负债比率联系起来，即可以允许低负债率的国家比高负债率的国家出现更大的财政赤字。这样，各国遵守财政纪律的动机就会增强，各国实行顺周期财政政策的可能性会减小。其具体方式，既可以通过根据不同负债率制定不同的财政赤字限额的方法，也可以通过允许各国政府设立“特别预算基金”的方式。这种将财政赤字与债务比率挂钩的方案也已经得到欧盟委员会的基本认同。
虽然法、德等国违反欧元区财政纪律的事件引发了对财政纪律合理性的各种质疑与改革要求，但是目前对财政纪律进行大幅度调整的可能性并不大。违纪国家已经在欧盟委员会的要求下调整各自的财政政策，以使财政赤字和公债水平下降到限额以内。欧洲央行和欧盟委员会也都表示，一定要维护《稳定与增长公约》的权威性。在当前这种形势下，对欧元区财政纪律的坚持，是与欧洲特殊的经济发展观有关的。欧盟一直强调，要在确保统一稳定的基础上发展经济，认为经济发展的最终目标应该是“社会公正”与“社会和谐”，而经济增长和效率只是市场经济的“工具性”功能。为了达到最终目标，可以在一定程度上以降低经济增长速度和效率为代价。在这种理念的指导下，欧元区对于财政纪律的坚持也就不难理解了。但不可否认，法、德等欧元区主要国家违反财政纪律，肯定会给欧元区国家财政纪律的制定与修订以有益的启示。
