政府投资项目代建制实施分析

　　摘 要：在国家推行投资体制改革的浪潮下，政府投资项目领域开始引入“代建制”,以期取得良好的效益和社会效益。以此为背景，从市场、管理和制度等方面研究了代建制试行以来取得的成效、遇到的问题并提出了相应的解决办法。?
　　关键词：政府投资项目；代建制；市场化；专业化；法制化? 　　
　　0 前言?
　　
　　投资项目按不同的投资主体可分为政府投资项目和非政府投资项目，政府投资还可进一步分为经营性政府投资项目和非经营性政府投资项目。对于经营性的政府投资项目，按国家规定实行项目法人责任制。对于非经营性政府投资项目实行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。推行代建制可以实现对现行投资体制改革，推行政府投资项目的专业化管理，并且有效地防止腐败浪费问题的发生。?
　　
　　1 政府投资项目实施代建制的优越性?
　　
　　我国从2000年开始，陆续在上海、宁波和重庆等城市进行了代建制试点工作。实施的几年来，可以看到，代建制在市场、主体和管理三方面都有其独特的优越性。?
　　1.1 市场交易的优越性?
　　从市场的角度看，代建制是独立于项目之外的市场主体，确保了项目的投资决策者和实施者的分离，从而有效地抑制超投资和腐败行为。代建机构作为建设工程市场的中间人在与业主和供应商的联系过程中发挥其重要的作用，如制定价格、协调交易和简化合同程序等，犹如钱德勒所说的“看得见的手”，以引导和规范市场行为。其次，代建制可以促进工程建设市场交易。代建机构根据业主支付意愿和供应商的价格回应来制定合理的交易价格，从而促进交易，减少了反复沟通而造成的大量人力、物力、财力消耗。最后，代建制能够改善工程建设市场的微观结构，减低市场风险。在代建制的背景下，代建机构可以制定合理价格寻求供求平衡，提高了市场运作和交易效率，从而改善微观结构。此外，代建机构特有的专业优势（材料、设备及智力产品等）可以实现对业主和供应商的有效配给，平抑需求和供给的波动。?
　　1.2 主体分工的优越性?
　　从主体角度看，各参与方角色发生了转变。现行体制下的政府业主与使用单位的行政关系被政府业主、代建机构和使用单位三方的合同关系所取代，各方的权、责、利得到清楚界定。代建制打破了“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，建立起了有效的政府投资项目约束机制。政府投资部门成为独立的项目决策者和监督者，主要负责签订委托代理合同及与供应商的一些关键合同，确定项目的建设范围和功能要求，监督代建机构的实施过程，进行验收等。另外，其他政府监督部门如计划、建设、财政、审计等相关部门也从不同角度对代建项目进行管理和监督，负责审批可行性报告，审核设计规模、标准，计划并及时拨付工程资金，依法查处建设工程中的违法乱纪现象。代建机构受业主委托，履行委托合同中所规定的职责，一般包括项目定义和策划、协调各个参与方、组织和管理施工、监控项目的实施和管理等。具体关系如图1所示：?
　　
　　1.3 管理实施的优越性?
　　从管理角度看，代建制可以从投资、质量和工期上优化施工过程，实现专业化管理，有效防止腐败浪费。?
　　首先，自建制模式下的工程项目的实施过程中，由于使用单位受利益驱使，往往会提高建设标准，从而导致三超现象。代建制受政府业主委托代理项目的管理权，严格控制投资规模、建设范围标准，保证投资计划的切实履行。其次，旧模式下的项目单位往往由临时抽调的人员组成，其中大部分人员缺乏工程建设和管理的专业知识和技能，边学边用，导致低效率和低质量。代建机构具有相应专业的资质，可以对项目的可行性研究、勘察、设计、施工等全过程进行专业化的管理，可以保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益。最后，由代建机构作为使用单位的代理人选定设计单位、建筑公司、设备供应商，等于设置了防止腐败的隔离墙，可以从源头上防止腐败，充分发挥招标投标制度的积极作用。 ?
　　
　　2 实施代建制的问题分析?
　　
　　近年来，从各地区试行代建制的情况来看，代建制发挥了积极的作用，带来了良好的经济和社会效益。然而不可否认代建制仍是新兴的管理模式，在某些方面在试行的时候也暴露了一些弊端，仍需不断探索和完善。?
　　2.1 委托代理的问题和风险?
　　代建制的委托关系尚不明确，造成了一种困难的局面：代建机构作为委托人必须负责工程的质量和处理施工管理中的一切问题，而一旦发生重大工程问题，业主投资单位还是要负全责，因为国家规定的建设单位在工程项目上的责任和义务不会因为实施代建制而转移。这样就造成了风险无法正常分担和转移，确切地说是代建机构只承担了民事风险，而业主仍承担着行政以及刑事责任。日后若遇到工程问题，可能会引起扯皮、纠纷和推卸责任的现象。?
　　2.2 制度层面的缺陷?
　　代建制在制度上的缺陷包括制度空白和制度交叠。制度空白的原因是代建制作为新出台的政策，还不是一个法定制度，需要的环境尚不完善。法律地位不明确，加之社会对代建制的认识和接受需要一个过程，大大增加了代建机构工作的难度，特别是涉及行政审批问题，使之无法独立决策和解决。?
　　我国的建设工程管理体制存在严重的条块分割的状况，从而带来管理制度和机制的分割和交叠，如工程咨询管理制度、工程监理制度、设计咨询制度以及其他各类工程中介服务等。推行代建制相当于增加了一项中介服务，也可能影响到工程建设的效率。此外，代建机构与监理单位的管理范围有相当大的重叠部分，例如承担工程的质量、进度、投资和合同管理，双方需进行协调。? 　　2.3 代建市场的不完善?
　　代建制依然缺乏明确市场规则。代建机构的取费标准众说纷纭，没有统一的规定。目前，代建费通常从管理费中划拨，而实际代建机构的工作（以全过程代建为例）包括了项目前期策划、准备、实施、验收及保修等，取费时应考虑这些过程的成本和必要的税费和利润，而不仅是从阶段性的管理费中扣除。?
　　现阶段，具备良好条件的代建机构仍是稀缺的。由于旧模式和制度的原因，建筑专业化很明显，大多数却缺乏整合管理，从机器设备到人员配备都不能满足代建制要求。例如，工程总承包类公司虽具有丰富的施工管理经验，却对项目策划、设计及后评价阶段经验较少。相反，工程管理咨询类公司具有良好的全过程管理经验，尤其是在前期策划阶段，但是在资金投入较大的施工阶段优势就明显不如施工总包类公司。?
　　
　　3 解决对策和展望?
　　
　　针对代建制在实施过程中暴露出来的问题，本文提出以下解决思路：确立代建制合法地位，实现风险转移，加强管理和分工。在这三个环节中，前一个环节的实现直接决定后一个环节的有效运行，具有制约作用。?
　　3.1 确立代建制的合法地位?
　　保证代建制的合法地位是根本，需要通过立法手段和必要的行政手段。在建设方面，国家可以加强立法调研，通过法规及相关配套政策，对代建制涉及的监管主体、资格审查、实施范围和业绩评价等做出明文规定或。同时，代建管理费用应明确合理，需考虑无形资产（经验及智力投入）及风险因素。?
　　必要的行政手段可以确保项目前期工作的顺利完成。项目的前期风险主要涉及拆迁、征地、安置和补偿等一系列社会问题，单靠代建机构的市场行为尤显单薄无力，而且耗费不必要的成本和时间。这时政府有关部门若能介入，与代建人共同完成拆迁补偿和安置，可以极大地提高工程进度和降低风险。?
　　3.2 实现风险转移?
　　通过完善法制建设和合同管理可以明确规定各方的权利、责任和义务，实现风险转移。代建合同是约束双方，考核履约行为的重要依据。各地政府相关部门根据其地方特点实行了不同模式的代建合同，取得了初步成效。然而，合同管理中的权利、利益分配仍需进一步改善。代建机构应该通过合同被赋予投资和资金的管理权，从而方便资源的购买与调配，实现真正意义的投资体制改革。政府业主则主要执行监督和知情权，并履行协助和筹资的义务。?
　　3.3 加强管理和分工?
　　法律地位的确认和合同的签订最终要落实到项目实施中去，代建企业的管理水平和政府业主的合作是项目平稳运行的关键。?
　　首先，代建企业应该借鉴国内外代建项目的经验，引入化管理手段，提高员工士气，以适应不断变化的社会需求。目前我国的项目管理人员专业水平和现场实践经验较多，却缺乏综合协调能力，尤其是、商务、管理、法律等方面知识和能力不足。所以，应加强培训和继续，培养出更多熟悉国际惯例、通晓法律、心理、社会等知识的双语复合型人才。?
　　政府业主对于代建机构的有效管理是另一只强有力的大手，保证工程项目按时按质地完成。为防止代建机构利用信息优势而发生“逆向选择”、“道德风险”或寻租行为，使业主蒙受损失，业主必须对代建机构进行有效监督，并可采用工程担保或保险制度转移风险。此外，严格的监管并不一定能提高代建机构的积极性，将管理费与风险联系起来，建立有效的激励机制，优化业主与代建人之间的产权结构才能从根本上调动代建人高效完成项目的积极性。?
　　
　　参考?
　　［1］?于蒙，李南.“代建制”是促进市场配置资源、抑制腐败的有效途径［J］.南京航空航天大学学报(社会版)，2004，（9）.?
　　［2］?周红波，叶少帅.政府投资项目代建管理模式与风险分析［J］. 建筑经济，2007，（5）.?
　　［3］?梁慧星.双方合同或者三方合同―代建制试点中的代建合同模式分析［EB/OL］.民商法律网.?
　　［4］?连秋良.工程项目代建存在问题初探［J］.福建建筑，2006，（4）.?
　　［5］?潘灿菊.浅谈代建制相关政策法规的完善［J］.建筑，2006，（21）.