关于国内关于农村最低生活保障制度研究综述

　　【论文摘要】农村低保制度农村低保制度是农村社会保障制度框架的支柱。我国学者在农村低保制度实施的政策环境、实现模式的选择、实施过程与效果评估等方面的研究取得了不错的成绩，但也存在这很多不全面的地方，亟需进一步的探索。 
　　【论文关键词】农村低保制度；政策环境；实现模式；实施过程；效果评估 
　　 
　　进入21世纪以来，我国社会保障制度正由城镇向农村稳步推进，以农村合作医疗、养老保障、最低生活保障三项制度为主要内容的农村社会保障制度的框架已经形成。作为农村社会保障制度框架的支柱，农村低保制度保障着收入难以维持最基本生活的农村贫困人口的生活，是保障农村人口的基本生存权利和促进城乡协调发展、维护社会稳定的根本措施。 
　　一、关于农村最低生活保障制度政策环境的研究 
　　当前我国农村贫困的现状及发展趋势是农村最低生活保障制度政策环境的主要内容，农村贫困形势演变及治理农村贫困的制度运行情况是农村低保制度产生与发展的重要背景。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》中提到，全国农村贫困人口从2000年底的9422万减少到2010年的2688万，贫困发生率从10.2%减少到2.8%。2011年11月29日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，国务院总理温家宝在会上宣布，将中国扶贫标准从现有的人均年收入1274元大幅提高至2300元。扶贫标准提高后，中国农村贫困人口将增至1.28亿，约占农村户籍人口的13.4%。全国贫困人口地区分布：东部6.0%，中部（东北部）5.7%+28.2%，西部60.1%。贫困劳动力文化程度：文盲、半文盲16.8%，小学28.2%，初中38.6%，高中5.5%，中专0.7%，大专以上0.3%。中国农村贫困人口主要致贫原因：劳动力缺乏27.1%，疾病损伤33.4%，自然条件17.7%，人为因素8.5%，其他因素13.8%。 
　　基于以上数据分析，学者们总结我国农村贫困的现状与发展趋势呈以下特点： 
　　第一，农村贫困总量不断减少，减贫速度越来越缓。学者王雨林通过分析全国农村贫困情况相关的各项指标：农民人均纯收入、基尼系数、FGT指数、贫困人口、收入缺口后发现：我国农村居民的贫困率总体趋势在不断降低，但周期性明显。经济增长对贫困指标变动的贡献有一定周期性，而这个周期性是与中国经济波动的周期性相吻合的。 
　　第二，农村居民收入差距的扩大成为弱化减贫效果的因素。全国农村居民的基尼系数不断增加，从1978年的0.2578增长到2005年的0.4358，农民收入分配情况从比较平均到超过国际公认警戒线，收入分配不平衡状况令人担忧（王雨林，2008）。攸频、田菁（2009）通过对中国农村贫困变动的测度和分解表明，经济增长使农民收入增加，大幅减少了贫困，但农村居民的收入差距的不断拉大，收入不平等的加剧部分抵消了经济增长的减贫成效。鉴于经济增长和收入分配对贫困情况会产生直接影响，反贫困工作不仅要抓紧农民增收，还要注意收入分配问题。 
　　第三，随着农村贫困人口总量与减贫速度的不断下降，生存性贫困或绝对贫困人口越来越集中到环境极端恶劣地区和部分或全部丧失劳动力的家庭与个人。整个农村贫困人口分布呈点（14.8万个贫困村）、片（特殊贫困区）、线（沿边境地带）并存局面（刘坚，2006），农村贫困分布向区域性贫困与插花式贫困并存发展。 
　　第四，农村贫困出现了由资源性贫困向资源性贫困与能力性贫困并存、由生存性贫困向生存性贫困与发展性贫困并重的发展趋势。贫困和低收入农户劳动力平均受教育年限（6.5年、6.8年）以及高中及高中以上文化程度（分别为6.5%、5.6%），远远低于全国平均水平（国家统计局调查，2006）。农村贫困户、低收入户劳动力素质低，消费水平只限于满足基本生存需要，因此农村贫困家庭普遍缺乏生产自救能力。人力资本参与市场竞争的机会与能力等成为影响农民收入的重要原因（杨团，2006）。这种情况的出现，一定程度上印证了印度著名经济学家阿玛蒂亚·森关于贫困是贫困人口创造收入的能力和机会的贫困理论。 
　　可以得出中国农村贫困治理模式应是经济发展、扶贫开发与社会保障相结合的模式，这一模式已成为农村低保制度建设的政策环境，因此作为治理农村贫困的工具农村低保制度应具有能力扶持（增加农民收入）与最低保障（调节农民收入）双重功能。 
　　二、关于农村最低生活保障制度实现模式的选择 
　　在分析了农村低保制度执行的情况后，学者们根据不同标准对农村低保制度执行过程中形成的模式进行了研究。 
　　基于经济发展水平的模式分类：（1）城乡一体化模式，即建立以政府为主体，突破城乡界限的农村低保模式。城乡一体化的模式是建立农村低保制度的终极目标，它是我国城市化、工业化达到相当水平，农村居民生活进入小康水平且城乡差别不大、农村人口数量大幅度缩减时应选择的保障模式。关信平教授指出在我国快速城市化和农村劳动力向城市转移的情况下，城市低保不得不向外来人口开放，这就迫切需要尽快建立城乡一体化的社会救助制度，以适应城乡之间人口大量流动的情况。目前浙江省农村低保制度采用城乡一体化的建设模式。（2）过渡型模式，是一种与一国经济转轨相对应的农村低保模式。经济条件是实现过度模式由低级向高级转换的基础性条件，根据经济转轨的过程，过渡模式可以由贫困型计划、中等型计划向富裕型计划推进，过渡模式具有动态性、保障水平不断递进的特点。在设计农村低保制度过度模式时，必须结合中国经济的特点，确定过渡模式的不同阶段和相应低保标准，建立以家庭保障为基础，发展以国家救济为主的扶贫式、多质态的农村低保制度模式。