试论农村养老保障体系的支撑条件分析
社会救助属于纯公共产品，它不强调权利与义务的对等。为了防止和减少“搭便车”现象，其保障水平低于社会保险。西方国家支撑社会救助制度的资金，是通过“不论其个人特征如何，给一切穷人有保证的最低的收人”的现金转移支付制度即“负所得税制”实现的。在发达国家，个人所得税约占整个财政收人的30%左右，主要用于社会保障的公共支出，大约也占到财政支出的20%一30 %。发达国家用于社会救助方面的开支是相当大的。1995年6月瑞典国际社会保障研讨会提供的11个发达国家的资料显示，受助者占总人口的比重一般为2%一25 %，平均数为9. 44%;救助经费占GDP的比重为0.5%一13%，平均数为3.2%;救助经费占社会保障开支的比例在5%一100%之间，平均数为29.12% 。
中国最低生活保障制度1999年仅在城镇得以正式建立，2002年6月以后开始实现了“应保尽保”。这主要得益于中央财政的鼎力支持。1999年前，低保资金全部由地方财政开支，中央财政基本不出钱。1999年开始，中央拨出了4亿多元，约占当年低保总支出巧亿元的27 % 。 2001年，低保支出达到42亿元，中央财政负担了55%即23亿元资金。
按照人均年收人627元的贫困线标准，2002年全国共有2820万农村贫困人口，其中接受社会救济的为2288.6万人，占到81.08%。在接受社会救济的人中，按传统方式救济的有1880.8万人，占82 %，而按农村低保标准救济的仅为404.8万人，占到18%。这样，农村社会救济受助者占总人口的比重约为1.76%，如果按照低保救助者计算，受助者仅占总人口的0.3%，比城镇低1.2个百分点。中国统计年鉴显示，2002年和2003年，国家用于社会救济福利费总支出分别为141.63亿元、217.69亿元，其中农村救济费分别为44.38亿元、79.80亿元，仅占全国总支出的31.33%,36.66%。 2002年和2003年，全国城镇低保金支出约占GDP的0.99%和1.33 %，农村就更低，大约比发达国家的平均数低约2个百分点。这表明，国家向农村投放低保资金仍有较大空间。
最低生活保障制度可以帮助农村居民减轻他们在移民过程中所承受的压力和困难。因此，今后应考虑使城市和农村的最低生活保障制度接轨乃至合为一体。
三、构建农村养老保障体系的制约因素仍然存在
主观制约因素:认识上的分歧。在对农村是否需要构建养老保障体系上，理论界和实际工作部门大都表示认同。认识上的分歧主要集中在对现有农村养老保险制度的定性定位和如何构建上。
1.农村养老保险定性定位之争。主要有四种观点:①中国目前不具备普遍建立农村养老保险的条件，应实行由国家倡导、农民自愿参加、以个人缴费为主(有条件的地方实行集体补助)、按照商业化原则运营的农民养老计划。政府不直接参与组织实施和基金运营，不承担经营风险。②现行的农村养老保险是具有中国特色的社会主义的农村养老保险，属于基本养老保险范畴。政府在其中充当制度建设的倡导者和管理者角色，应在不加重国家财政负担的条件下，由国家引导和管理农民实现养老保险自我保障。③现行制度具有商业养老保险性质，应由商业保险公司而非政府部门作为经营主体来接管和运营。④现行农村养老保险具有社会保险的性质，应继续完善和推进。
2.现阶段是否具备推行农村养老保险的经济条件。一种观点认为，很多农村地区已具备建立农村养老保险的条件，应积极着手建立多层次的农村养老保险制度。另一种观点认为，大多数农村地区尚不具备建立农村养老保险的经济条件，应该继续坚持家庭养老方式为主。还有观点认为，中国经济发展水平极不平衡，应在有条件的东部经济发达地区先行建立，中西部地区采取自愿方式、逐步过渡，重点仍应放在发展经济上。
3.农村养老保险基金管理形式和经办机构之争。一种观点认为，农民养老金应由商业性金融机构经办，按商业化原则运营。另一种观点认为，仍依靠原有机构管理，但要提高经办人员素质，改变养老金以县级为主运营的体制，逐步将基金集中到省和中央两级管理。将业务经办与基金运营分开，政府不直接运作基金，逐步将基金引入市场，委托金融机构运营，实行专家理财、比例控制。
4.农村养老保险风险之争。一种观点认为，由于制度设计存在问题，基金潜伏着支付风险;另一种观点与之相反，认为运作和管理上的漏洞是工作问题，而非制度本身的问题，可通过加强和改善管理逐步予以解决。
5.农村养老保险去留之争。有三种观点:如果保留现行的农村养老保险制度，如何对之进行改革;如果停办，如何保证已投保的农民的利益;如果维持现有制度，将出现养老金支付风险，可能会引发一系列社会问题;如果把当前业务合并到商业保险公司，必将牵涉到三方利益的协调和现有资源的重新配置，难度较大。
客观制约因素:农村面临养老保障资金短缺的硬约束或说政府负担的责任不明确。从某种意义上说，农村养老保障体系能否建立和发展的主要障碍，不在于认识上的差距，而在于养老模式的选择，归于一点，又是养老资金的责任承担及其筹集方式和比例的问题。我国现行农村养老保险制度、农村最低生活保障制度处于发育迟缓、难以推进的状态，主要原因就是政府责任不明晰、资金不到位造成的。
从世界各国或地区建立与实施农村养老保障体系的实践来看，经验主要有两条:一是法律先行，二是给予程度不同的财政补贴。我国有必要通过法律手段明确政府在农村养老保障制度构建中应承担的责任，而且可以考虑将个人所得税的一部分专列为支持农村最低生活保障制度的主要财源。