试论消化养老保障制度转轨成本方式的选择

　　(二)落实转轨成本支付资金来源
　　(1)落实转轨成本承负责任
　　通过控制隐性成本显性化的速度进行转轨成本规模控制的方式可被认为在短期内难于落实或作用十分有限。要想从根本上解决问题，就必须明确转轨成本承担责任者和支付来源。既然政府是制度的设计和施行者，在制度转轨过渡期问就应该责无旁贷地承担这一责任。首先，基于中国经济体制的规定，已使相当一部分人的养老基金以国有资产的形式被国家所占据，在制度转轨过程中不能以制度规定形式把全部转轨成本转嫁给企业和个人承负。为此，政府有责任以有效合理的方式将这部分资产转化为人们的养老金；第二，制度转轨必然要使部分隐l陛成本显性化，需要且必须在一个较短的转轨期间予以偿付，而不能借助于制度的长期运行来充实。不然，在体系长期运行无法有效偿付成本时，将使人们丧失对体系有效性的信任而使体系名存实亡。政府有责任在一个尽可能锻的期问内，采取有效措施充实已发生的缺口；第三，在中国实行了几十年的现收现付制实际上已存在着基金制因素，蕴含了国家对人们的养老承诺。因此，从这一角度上政府应是转轨成本理所当然的承负着；第四，目前制度转轨过程中出现的困境、制度未来可能出现的财务风险均出自于制度在设计之初没有明确转轨成本的支付安排，作为制度设计者，政府负有不可推却的责任。为此，政府应对关系到社会和谐稳定和经济可持续发展的养老保障担负应尽的责任。鉴于上述原因，政府在短期内应单独承担起对现有退休人员，以及新制度启动前退休人员的养老金给付。
　　(2)落实转轨成本资金来源的途径
　　基于中国经济体制的演变和现时经济发展现状，政府解决转轨成本资金来源问题可选的途径：
　　①国有资产减持。目前，中国还有相当数量的社会资产由政府掌握或控股，这是中国政府解决养老保障制度转轨成本问题一大优势，政府可以充分利用这一优势在实践中进行有效运用。东欧一些国家在解决转轨成本时的思路就是国有资产减持，中国也将这一思路运用于实践中。国有股权直接划拨补充社保基金工作的启动正是这一思路的体现。尽管2001年所实施的国有股减持政策并不成功，股权分置问题也尚未妥善解决以及国有资产的大量流失等不利现象，对于数额巨大的空账规模和转轨成本，依靠中国已异常脆弱资本市场解决问题的前景并不乐观，东欧国家实践经验业已表明利用国有自查减持所能提供的资金是有限的。但鉴于中国特有国情，国有资产减持仍可作为一种思路在实践中继续进行尝试。而作为解决转轨成本主要资金来源这种方式尚不具备。
　　②国家财政支付。以国家财政支付转轨成本在国际上已有先例，通过实行紧缩性财政政策形成财政盈余和发行国债形式偿付制度转轨成本。在我国，通过发行国债来补充一部分养老保险基金是有活动空间的，运用政府收入弥补转轨成本有一定的困难。因为，在现有财政赤字逐步上升的情况下，如果不重新调整政府收支结构，依赖政府从经常性收入中在支出一部分费用弥补转轨成本可能性不大。可是，自2002年起，我国财政支出仍以往年的速率增长，而财政收入却开始增加，从而使我国财政有所下降，这一变化为弥补制度转轨成本提供了一定的可能性。近几年，我国财政支出中占据数额最大且增速最快的三项费用支出是科教卫生、基本建设和行政费用支出。教育、医疗卫生系统亦是亟待完善的体系，压缩科教卫生财政支出空间极小。但可期望以调整基本建设和行政财政支出为主导，放慢整个财政支出的增长速度，在财政收人增长的作用下缩小财政赤字，使得转轨成本支付获得国家财政支持。虽然行政开支压缩将面临来自多方面的极大阻力，但在建设廉政型政府目标制约下，有望将占财政收人总额20%的过大开支给予缩减。同时，基本设施建设支出自02年已放缓增长速度。因此，我们有理由可望在财政收人快速增长因素带动下，通过放缓占财政收人总额40%的基本建设和行政财政支出的增长速度，压缩财政赤字规模，并以此期待对财政收人这块蛋糕的重新分割，为养老保障融人有保障的资金来源。
　　③外汇储备冲销。中国自20世纪90年代以来，在对外开放政策的引导下，保持了长期国际贸易收支顺差，使中国积累了巨额外汇储备而成为世界第一大外汇储备国。外汇储备作为在国际贸易中用于支付国际收支逆差、维持本币汇率稳定的备用资产，其所有权和支配权均属于归家所有，政府有权力将其过多的外汇储备注人于国家建设的其它方面。尽管动用国家外汇储备冲销养老保障制度转轨成本在国际上尚无先例，但基于对中国现时国际收支状况和未来发展动态的分析，动用外汇储备冲销转轨成本并不是虚无渺茫的设想。原因在于:一是国有银行股份制改革时，动用外汇储备注资建行和中行，并有可能在今后对工行和农行施行外汇注资;二是外汇储备规模过大将会产生资金运用低效率、货币政策作用空间受限、储备货币贬值风险等不利影响。目前，中国外汇储备已达上万亿美元，这巨额储备相对于中国现有国际贸易支付规模不免过于庞大，即使考虑到汇率改革所需，在同时满足这些外汇支付所需要求之后，中国现有外汇储备余额仍有数千亿美元的结余。因此，中国现有殷实且有巨额结余的外汇储备为解决养老保障制度转轨成本提供了一个想象空间，且这一设想在中国成为现实的可望性极为乐观。同时，外汇注人冲销制度转轨成本具有多方面优势:首先是注人空间巨大，对于近万亿的空账只需动用千亿外汇储备即可冲销;其次是外汇注资方便易行，与其它注资方式相比，具有涉及利益关系少、阻力和成本低;最后是减少养老保障对国有资本和国家财政的过渡依赖。基于对外汇注资的可行性分析，政府在处理函待解决的、且关系到国计民生与社会稳定的养老保障制度转轨问题时，应将大量闲置且低效率配置的外汇储备结余作为解决转轨成本的主要资金来源。
　　一次性解决转轨成本支付问题，做实个人账户，真正意义上实现养老保障模式的根本性转变。其结果将有利于提升公众信心、扩大日后养老保障覆盖率以及体系长期良好运营均具有重要意义。
　　四、分析总结
　　目前，中国养老保障制度已完成现收现付制向统账结合制转换的层面转轨，做实个人账户是进一步改革的方向所在。如果要实现从制度层面到实质的转轨，所要解决的关键问题是解决转轨成本问题。基于对中国经济现状和具体国情分析，通过养老保障制度参数调整缩减转轨成本规模可行性空间极为有限，通过不同融资方式落实转轨成本支付资金来源是解决实质性问题的关键。就当前中国特有国情，成本承负应该是政府责任，融资方式是以外汇储备注人为主、国有资产减持和财政注资为辅。储备殷实、规模巨大的外汇储备是中国政府在解决养老保障制度转轨成本巨大蓄水池，既然中国政府可动用外汇储备注资支持国有银行股份制改革，则利用外汇储备注资养老保险亦是支持养老保障制度改革、解决转轨成本问题的可选途径。