城乡制度需求差异与国企内生诱导性需求的培养
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
关键词：城乡 制度需求差异 内生诱导性需求 制度需求机会成本 制度需求预期收益
新制度学在研究制度变迁时较多的从供给角度来分析制度的均衡性。在经济体制改革和城市国有企业的改革上，认为国家对国有企业的制度供给没有农业多，核心制度没有突破。其实，国有企业核心制度没有及时供给，改革越来越难，固然有国家制度供给不足的因素，笔者认为最重要的是国有企业和职工内生制度需求不旺，而且还有相当大一部分制度需求不符合市场经济的要求。
一、城乡制度需求差异及影响
1、制度需求主体数量不同。农村制度需求主体比较单一，因为农户本身就是市场经济的微观主体，其自身的制度需求就反映了农村整体的市场制度需求。而城市国有企业改革，因利益主体的多重性和所有权代理人的多层次性就导致了制度需求主体的多重性。从利益主体来看，有职工、企业经营者和政府；从所有权的代理层次来看，有中央政府、地方政府和各级政府的各个部门。
2、制度需求程度的不一致性。在农村对大部分的农民来讲，新制度的潜在利益是平等的，因此，在制度的需求上相对比较一致，这就有利于形成合力。但是城市由于利益主体多重性，制度需求的程度不同。从利益角度来看，制度需求有强有弱，政府强，企业和职工弱。当然制度需求的程度与制度变迁的时间也有关系，在改革初期，只涉及到国家和企业利益的分配，因此，此时职工是改革的支持者，制度需求旺盛。在19990年以后，职工成了改革的对象，既存利益格局被打破，而且没有得到应得到的利益补偿，因此，大部分的职工不愿意改革，制度需求不旺。厂长经理也象职工一样，制度需求也是由强到弱，先前由于扩大企业自主经营权和收益的分配权益，非常愿意改革，而且希望更多的新制度出台，在实施企业制度改革以后，由于要建立法人治理结构，厂长经理的权限受到了限制，而且随着改革的进一步深入，厂长经营也存在下台的风险，因此此时的厂长经理为自己的“后路“着想，抵制改革，制度需求相对变弱，特别是在一些存在“内部人控制的”企业，尤其如此。政府的制度需求则与前者完全相反，是一个由弱到强的过程，因为在改革的初期，一方面，受意识形态的约束，不敢大胆改革，只是小范围的调整，但是随着改革所带来的收益，政府改革意识增强，另一方面，经过多年的改革摸索，方向基本明显，不改革就没有出路，这也使政府有种改革的压力感和紧迫感，因此制度需求逐渐旺盛。
3、制度需求的目的不同。农民对制度需求的目的就是要解决温饱问题，目的单一而且明确。但是国企业和职工制度需求的目的则较复杂，从所有权代理的层次来看，中央政府和地方政府强，部门弱，企业更弱。中央政府因为是制度变迁的推动者，看到了制度变迁的潜在租金和社会效率，并且还看到了不改革的后果，因此改革的积极性最高、改革的压力也最大，对新制度需求最强烈。地方政府有同意改革的理由，也有反对的诱因，同意的理由有三个方面：一是必须服从上级的指令；二是看到了获取政绩的机会，一旦改革成功、改在了前面、改出了成效，就可获得提拔晋级的机会；三是可以趁机甩掉部分负担，如亏损企业、破产企业等等。反对的诱因主要是直接控制的人、财、物的减少，权利逐步萎缩。在支持与反对的搏弈中，地方政府比较矛盾，总的来看还是支持成份大于反对成份，制度需求欲望次于中央政府。这种现象在中西部地区显得尤为普遍。由于城乡制度需求的目的不同，双方在制度需求的方向也就与预期制度安排的方向产生了较大的差异，农民制度需求的方向与预期制度安排的方向一致，而国有企业和职工制度需求的方向则与预期制度安排的方向相反。
二、城乡制度需求差异的因素分析
国有制度变迁的需求不如农业制度变迁主要有以下几种原因：
1、国有企业职工的改革承受能力远远小于农民。由于有稳定的家庭承包经营制，只要这一制度稳定，不管其他的制度如何变化，农民总会有一碗饭吃，对新制度的承受能力大，在承包制度稳定的条件下，农民就渴望增加收入弱化经营风险的制度供给。而国有企业的职工，由于以前国家实行“高积累、低消费”的政策，工人仅仅能获得基本的再生产报酬，没有多少积蓄，而且连社会保障基金也被国家扩大再生产了，可以说一无所有，职工的改革承受力极低。。
2、国有企业和职工制度需求的预期收益不确定。农业制度变迁农民之所以积极性比较高，主要在于农民对新制度的预期收益比较高，因为每一次农业制度的供给或者同一轨迹的制度升级和完善，都是给农民松绑，给农民更多的生产经营自主权，农民能够从制度变迁中获得较高的预期收益，因此农民积极性相当高。而国有企业制度变迁则与此相反，如果废弃原有的企业制度，势必有大量的职工面临失业的威胁，而职工在离开企业之后，在目前的就业形势下根本无法生存，既使能够生存其生存成本也大大增加，可见职工和国有企业制度创新的预期收益并不高。在预期收益不高的条件下，职工往往不情愿，制度需求当然不高
3、国有企业和职工制度需求的机会成本高。农业制度变迁前，农民的剩余收益都收归集体，农民没有剩余收益的支配权和所有权，但是一旦废除传统的农业制度，农民是制度变迁的净收益者，机会成本几乎为零。而国有企业制度变迁则与此不同，制度需求的机会成本高。国有企业职工的制度需求机会成本有两种，一种是过去被国家无偿征用的社会保障基金将失去。国有企业职工是一个相当特殊的社会群体。在计划体制下，政府与职工有长期契约，政府对国有企业职工有终身就业承诺以及养老、医疗等社会保障承诺，因而采取“低工资制”的形式对实现这种承诺所需费用进行“预先扣除”，并形成了部分国有资产积累，国家由“一穷而白”变为国民经济结构比较完备，由较少的国有资产变为现在近7万亿国有资产，这与国家对职工的“预先扣除”有很大的关系，或者说庞大的国有资产源于职工的“贡献”，但是这种“预先扣除”是有条件的，即国家必须对职工的就业和社会保障进行永久承诺。而当前进行的国有企业制度变迁，首先的前提条件就是国家连过去的社会保障基金就无偿的充公（因为新制度安排规定，国有企业职工的社会养老金，从缴纳开始算起，以前国家的承诺不算数了）。如现在湖南省有些地市进行的“两个置换”（即国有产权和职工国有身份的置换），其中，职工身份置换的“价格”极低（一般是不超过36个月的上年月平均工资）。可见国有企业职工制度需求的机会成本极为高昴。另一方面，刚性的就业和生存保障被打破。在传统制度下，职工有刚性的就业保障，不会失业，也不会为生存而奔波，既使不努力工作也会有碗饭吃，这可以说是一种制度收益，换句说就是职工制度需求的机会成本。因为一旦现有的制度被新制度所更替，职工就面临失业的威胁，就必须努力工作，传统制度下的各种刚性收益就完全失去了。
4、国有企业和职工所承担的制度变迁成本远远高于农民。农业制度变迁的成本分摊主要有三种，一是在制度变迁初期予以制度化，如统筹提留就是以费的形式制度化，二是向后推移；三是向外转移，在改革初政府和乡村各承担一部分。在制度变迁初期，农业税相对较少，统筹提留与农民的收入增量来看也较少，计划经济时期的公共品还完好，公共产品维护与使用费用较低，尚未制度化的费用几乎没有。可以说在农业变迁之初农民基本上感觉不到改革成本的分摊问题。国有企业制度变迁则与此不同，在改革初期，工人就感觉到了巨大的改革成本，一是失业威胁，二是工作努力程度增加，三是社会福利留下了较大的缺口（因为企业办社会的各种福利剥离以后，而国家应承担的责任不到位，就形成了社会福利缺口）；企业领导人感觉到了管理难度加大，权利受到制约；主管部门管的企业少了，支配的资源少了，感觉到了权利的削弱。
5、适应制度的时间和成本不同。农业制度变迁后，农民较快就适应了农业生产经营，这与农民天生就“经济人”有很大的关系，农民在生产经营上几乎不存在决策和试错风险和成本，农民适应新制度的成本低、时间短。国有企业就大不一样，因为国有企业在改革前，没有任何人、财、物的独立支配权，只是国家这个“大工厂”的一个生产车间而已，除生产计划以外，几乎没有任何风险性决策，市场知识贫乏，而改革后企业要面临繁杂的市场，一切都得从头学起，学习和熟悉市场要一段很长的时间，支付的学习成本高，经营风险高，试错成本高。
三、调整制度变迁方式上 为内生诱导性制度需求的培养创造条件
1、因地制宜的运用制度变迁的组合模式。由于制度创新方式和制度演进方式在变迁中力度有强有弱、速度有快有慢，必须充分考虑两者的优势和劣势，尽量取长补短，如果万一不能形成互补的态势，也要取其函数的极值。虽然前一轮国有改革是强制性制度创新方式与渐进演进方式结合，但是许多核心制度并出台或完全到位，而且前一轮国有企业改革是移植的农业制度变迁，这种一寸不变的制度变迁组合模式根本无法适应国有企业制度变迁的复杂性和艰巨性。在下一轮改革中要吸取前期改革的经验教训，灵活的交替运用各种制度变迁组合模式，要对前一轮强制性制度变迁强度不够“补火”，运用强制性制度创新方式和激进演进方式（即激进式强制性制度变迁组合模式），解决国有企业核心制度的供给问题，在核心问题到位的基础上，再使强制性制度创新方式和渐进方式结合（即渐进式强制性制度变迁）来完善配套制度。
2、选准强制性制度变迁的时机。由于强制性制度供给的低效性、内在隐含的破坏性、利益集团的“搭便车”性和制度设计安排者的“寻租”企图，这就要求选准强制性制度出台的时机，尽量避免超前出现，也要尽可能的缩短制度供给滞后的时滞。因此，把握制度转换的时机是降低制度变迁成本，提高制度效益的关键。同时变迁主体要及时换位。在下一步的强制性制度变迁中，可以适当变换一下改革主体。这包括三个方面：一是对具有一定内生诱导性需求的企业，政府可以适当把改革主体的地位让给企业和职工，让企业和职工决定自己的方向和发展模式（当然要符合变迁方向和要求）；二是对已经建立起公司制度的企业（国家还有一定的控股权），政府也可以从改革主体地位上退下来，让企业自己完善企业制度（主要是激励和约束制度）；三是一些资债相当或者资不抵债的企业，如果企业和职工要求自己决定自己发展道路，政府可以从改革的主体地位上退下来。改革之所以要坚持政府为改革主体，主要是考虑企业和职工阻力，如果企业和职工自己愿意改革，政府当然应该从改革的主体地位上退下来。
3、合理安排国有企业强制性制度变迁的时间长度。前面已经论述过，由于强制制度变迁内含的破坏性，在制度安排时，时间一定不能太长，其长度以保证预期制度安排出台为限。在此前要为企业和职工的内生诱导性制度需求提供一定的时间和空间，在此后也要给企业和职工一定时间来检验和适应新制度，增加制度变迁的可逆性。
4、适当安排国有企业制度变迁的强度。国有企业强制性制度变迁之所以在经过二十多年的改革后，预期制度还有相当一部分没有建立或者安排没有到位，与强制性制度变迁的强度不够有很大的关系。在今后的国有企业改革中，对于已经看准的、摸准了方向的新制度要加大力度，尽快出台。一是国家要对地方政府的如产权和职工身份置换等棘手的问题提供、政策和舆论保证，给地方政府和企业撑腰。二是对于符合市场要求的制度安排可以强制推行。三是有些制度的安排，可以采取从上自下的方式，先从中央直属企业开始。给地方国有企业以示范效应和改革压力。
四、培养内生制度需求的政策思考
（一）重视内生制度需求的培养
国有企业改革之所以比农业改革的成效稍逊，除国有企业制度变迁比农业制度更复杂外，关键就是制度内在需求不够，一是制度安排前几乎没有内生的制度需求；二是制度的安排与潜在的制度需求有一定的差距，有些甚至与潜在的制度需求方向相反；三是强制性制度安排出台后，也缺乏检验新制度的新机制，即新制度与潜在制度磨合的过程。四是强制性制度出台后，配套制度的完善也没有给微观主体一定的需求诱导空间。从而使新制度的安排缺少支持群体。下一轮国有企业制度变迁一定要重视制度需求的培养，把政府的主动制度供给这一外生变量通过制度需求的诱导而变成内生变量。由政府强加给企业和职工的制度变成企业和职工所需要的制度，使企业和职工由改革的对象变成改革的主体，使职工由改革的阻力变成改革的动力。
给企业和职工的内生诱导性制度需求提供一定的时间和空间。国有企业制度改革最大的缺陷就是没有发动群众，没有调动企业和职工的积极性。在以后的企业制度变迁中一定要注意发挥职工的积极性，诱发职工对制度的强烈需求，政府再根据企业和职工对制度的需求来适时推进企业制度创新。国有企业制度如果没有企业和职工的参与、配合，很难取得成功。对产权、组织、激励等核心制度，必须采取强制性制度变迁不可，否则光靠制度需求诱导，也难以保证及时供给。为此，一是培植企业和职工的改革积极性。二是企业和职工要成为改革的主体。三是制度变迁要“内生化”，改革诱因要内部化。四是政府要根据需求累增的程度适时推动制度升级或者供给新制度。
（二）降低制度需求的成本
1、降低内生制度需求的机会成本，建立国有职工去职补偿制度。为什么国有企业在改革已从“体制外”推进到“体制内”，从“微观”到“宏观”，从“局部”到“整体”，特别是进入以旧体制的核心部分为对象的攻坚阶段时，却举止维艰，甚至经常出现“前进一步后退两步”的反复现象，根本的原因就是没有建立利益补偿机制，或者说国家欠职工的债务没有还清，职工对国家单方面中断契约不予承认，进而对改革不配合、不支持、不参与，这是当前国有企业改革的最大约束。职工去取职利益补偿机制是指当职工主动解除与国家的长期契约，或者因企业无法再正常运作而要求解除与职工的长期契约时，给职工的补偿费用，解除国家与职工的契约，企业或政府不再是职工的老板，不再无限制的承担职工的就业支持，只是正常的国家与市民的关系。?
2、制度变迁成本的分摊要合理。调整制度变迁成本的分配方式，改革成本要在政府、企业和职工之间合理分摊。强制性制度变迁一个最难把握的问题就是制度变迁成本的分配，因为强制性制度变迁最易把国有企业制度变迁的成本要从两个极端中走出来，成本不能全部由政府承担，也不能全部由企业和职工承担。政府要在以下三个方面承担改革成本：一是对过去应该发放给职工或者应该建立的养老、医疗的保险金要采取适当的措施予以补偿。二是支付职工转岗、再就业进行培训的费用。三是全额支付下岗、失业人员的补贴。四是分类处理企业债务。由国家政策性原因造成的债务挂帐停息，“拔改贷”要改成国家投资，等等。五是放弃部分产权，进行股权量化或者让售。
（三），建立健全社会保障机制，确保强势需求主体的利益
1、要下大力健全社会保障体系。企业产权多元化后，重组企业的所有制结构发生了根本性变化，不可能再承担原国有企业的义务，必须建立统一管理、政企分开、社会保障机构统筹和个人帐户相结合的社会保障制度，并积极扩大社保覆盖面，使之与企业改革相适应。一是要切实保障退休职工的基本生活和医疗待遇。凡国有产权置换重组和破产重组的企业，能用资产清偿养老金和医保费的，按政策上缴10年养老和医疗保险金，不能清偿或不足以清偿的，由政策兜底，已退休职工养老金由社保处发放，医疗费由医保处按政策支付；重组企业养老金的上缴，按重组企业实际上岗人数，重新核定上缴基数；关门走人企业退休职工的养老及医保费，分别按有关标准上交社保处和医保处，所需资金用企业资产支付，不足支付的部分，由政府分年均衡拨付给社保处和医保处。二是要不断完善职工医疗伤残保险制度，保证职工失去“国有身份”后依然能治大病，能维持正常生活。三是要通过各级财政补贴的形式，对下岗、失业及家庭收入低于最低生活保障线者，发给“福利救济券”，主要用于购买生活必需品。四是要完善社会救济办法。对置换后的下岗职工，要跟踪管理，如在规定时间内不能重新上岗的，要实行救济并保证其基本的生活需要。
2、要进一步建立社会化职工的再就业机制。随着改革的推进，国有、集体、私营企业的员工在待遇、社会保障等方面的差距将进一步缩小，直至消除。要职工树立新的就业观，鼓励职工自谋职业，多渠道就业。同时，政府对买断身份的职工必须给予免费职业培训，提高其再就业的能力。要大力发展和规范职业介绍机构，为买断职工提供再就业服务。要建立再就业信息中心，专门收集劳动力需求信息，定期发布；还要经常组织劳务供需洽谈会，为置换身份职工的再就业提供必要的载体和渠道。对年老体弱、无一技之长的职工要安排到政府再就业服务中心，并签订一定期限的托管协议。劳动部门要积极组织劳务输出。
