自然垄断部门国有企业改革的经济学分析

[摘要]本文在对垄断部门的技术特征进行分析的基础上，探讨了国有经济进入或加强这一部门的合理性，剖析了自然垄断部门国企运营存在的突出问题，最后提出了自然垄断部门国企改革的对策思路。

 [关键词]自然垄断；国有；管制；经济学

迄今为止的国企改革主要集中在竞争性领域，无论在理论层面，还是实践层面都已取得了突破性进展。而自然垄断部门如电信、电力、铁路、城市供水等领域内的国企改革却进步较缓、问题较多。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》着重指出，“垄断领域的大企业缺乏优胜劣汰的竞争压力，在经营机制、服务质量和收费标准等方面，与整个社会和消费者的要求还有较大的差距”。大力深化自然垄断部门国企改革被提上议事日程，成为下一阶段改革的热点和重点，对于推进我国的市场化改革、完善社会主义市场经济体制具有十分重要的意义。针对这一问题，笔者试图运用基本的经济学理论进行初步分析，以期对深化这一改革有所裨益。
一、自然垄断部门的界定及其技术经济特征
（一）对自然垄断部门的界定
一般认为，不是由人为的限制而是由技术因素或独特的经济原因而形成的垄断或寡头垄断谓之自然垄断。经济学通常从两个基本层面来界定自然垄断：一是产业的生产成本函数，主要由一定阶段生产技术的状况决定。二是产业的市场需求，主要由一定阶段人们的消费偏好和人们的可支配收入决定；上述两个层面单方面的变化或两者的共同作用都将导致人们对自然垄断认识的变化。
1、从产业成本函数层面的界定
自1890年马歇尔“自然垄断与某个产业的成本和生产条件有关”的观点提出以后的很长一段时期内，经济学家们是在产业只提供一种产品或服务、产业的市场需求一定的假定之上，主要从产业的生产成本函数层面来考察自然垄断的。马歇尔认为成本递减的产业一般是垄断性产业，自然垄断产业出现的垄断也许是最合意的市场结构（王廷惠，2002）。1923年克拉克（J.M.Clark）率先提出从规模经济角度来看待自然垄断的观点，认为自然垄断不过是一种具有长期显著规模经济的行为（常欣，2003）。格林沃德在其主编的《经济辞典》中指出，自然垄断是一种自然条件，它恰好使市场只能容纳一个最适度规模的公司。Clarkson和Miller认为一些产业之所以成为自然垄断产业根本原因在于，这些产业的生产函授呈现规模报酬递增状态，由一家企业大规模地生产比几家较小规模的企业同时生产能更有效地利用资源（王廷惠，2002）。
现实世界中，企业提供单一产品或服务的情形是非常少见的，常见的是提供多产品或服务的情形。基于后者的研究，1982年美国经济学家鲍莫尔（Baumol）、潘扎(Panzar)和威利格(willig)在其著作《可竞争市场和产业结构理论》一书中用成本劣加性(Subadditivity)和范围经济（Economics of  scope）这两个由他们创立的经济学范畴重新审视自然垄断，深化了人们对自然垄断的认识。所谓成本劣加性是指，如果一个企业生产该产业内的所有产品的成本低于由若干企业分别生产这些产品的成本之和，那么该产业的成本就是劣加的。所谓范围经济是指单一企业内生产不同的产品较之几个特定的企业分别生产这些商品是廉价的。后者是前者的直接后果。根据这两个范畴，人们发现规模经济不过是自然垄断的充分条件，但不是必要条件，从而扩展了对自然垄断范围的认识。传统的认识只考虑了MC〈AC时 的情形，而忽略了 AC〉MC时的情形。依据新的认识经济学家将前者称为强自然垄断，其特点是存在定价矛盾，即按边际成本定价会导致企业持续经营与社会福利最大化的两难选择；将后者称为弱自然垄断，特点是存在“可维持力”（Sustainability）问题，即在位垄断者将面临潜在进入者的威胁而能否继续经营的问题。
2、从产业市场需求层面的界定
Viscusi, Vermon 和 Harrington(2000)研究了市场需求弹性对自然垄断部门界定的影响。他们的结论是：如果需求曲线高度缺乏弹性，社会最优产量不会下降多少，这时两家有效率的企业能够在社会最优价格水平上共存并获利，这样的产业就不是自然垄断部门，反之，则反是。他们还认为，如果市场需求曲线向上移到足够的程度，由于需求的大幅度增加会提高社会最优产量，可能会是使自然垄断产业不再具备自然垄断的特征。
此外Viscusi, Vermon 和 Harrington(2000)还从产业成本函数与产业市场需求交互作用的层面考察了对自然垄断部门进行界定的问题。他们对美国电信业的分析表明，技术变化和需求变动的共同作用能够影响自然垄断的界定。根据他们的研究，我国学者王廷惠更明确地指出：“技术变化和需求的变化是共同内生于经济过程的，二者相互作用、相互影响，通过各种渠道和途径的交互作用，能够推动自然垄断产业边界的变化和调整”（王廷惠，2002）。
（二）自然垄断部门的技术经济特征
1902年经济学家法罗最先归纳出了自然垄断部门的五大技术经济特征，分别是：（1）该产业提供某种必需的产品或服务；（2）该产业的厂址具有天然的优势；（3）产品不可贮存；（4）存在规模收益；（5）拥护需要协调的供给安排（常欣，2003）。此后的众多的经济学家从不同角度进行了概括，分歧也较多。在一定的技术水平和产业市场需求的情况下，现在基本得到大家认同的，主要有以下几点：
（1）从产业部门运行的基础看——性。自然垄断部门基本上要依托一定的网络框架如管网、线网、路网等才能提供产品或服务，消费者也必须依托一定网络框架才能使用这些产品或服务，由此自然垄断部门也常被称为网络经济部门。
（2）从产业部门的投资看——巨大的资本沉没性。自然垄断部门网络框架的建设往往需要大量的投资。这些投资往往需要一次性完成，少量的、分散的投资不起作用。同时这些资产又有较强的专用性，一旦投资完成，这些资产就很难再转作他用，短期内也无法通过经营收回，从而形成巨大的资本沉淀。
(3) 从产业部门的生产成本函数看——规模经济性与范围经济性。面临着既定的市场需求，单个企业提供产品或服务与两个或更多的企业分别单独提供相比，能够以较低的成本供应市场。
（4）从产业部门的地位和作用看——基础性和命脉性。自然垄断部门多分布在为基础设施领域，其提供的产品或服务是所有单位运行的基础条件及运行成本的重要组成部分，对整个社会福利具有决定性的影响。由此，很多自然垄断部门也被称为国家的命脉部门，如铁路、通信等。
（5）从产业部门提供的产品或服务的特点看——必需性、普遍性和信任性。自然垄断部门提供的产品或服务许多是居民日常生活的必需品，如通信、电力、供水等；由必需性决定，这些产品或服务还具有了普遍性的特点，要求自然垄断部门提供的产品或服务能覆盖一定市场范围内的所有用户，尽管为某些用户提供服务，从经济上看并无明显的收益甚至亏损，如为偏远地区的人们提供电信服务等，这一点也被一些学者称为公益性；同时，由于生产者与消费者之间存在着信息不对称的情况，自然垄断部门提供的产品或服务大多具有信任品（credence  goods）的特性，如城市供水等（张昕竹，2002）。
  随着技术的变迁、市场需求的变化、市场容量的变动等，上述技术经济特征出现或增强或减弱的变化，自然垄断部门的边界会随之得以调整。因此对自然垄断部门的认识不能僵化，只能与时俱进。二、垄断部门国企存在的合理性分析
（一）自然垄断部门的技术特征要求政府对其进行治理
由于自然垄断部门具有本文第一部分所阐述的五大技术经济特征，市场在此领域不是无能为力就是存在作用的缺陷。主要表现在：（1）无法确保自然垄断部门所提供产品或服务的信任性和普遍性，他们极可能利用自己的信息优势地位向消费者提供低劣的产品或服务，同时出于自身利益最大化的考虑“挑肥拣瘦”、漠视产品或服务的普遍性。（2）无法解决强自然垄断下的“定价”难题，结果很可能是自然垄断部门凭借垄断地位将价格定在边际成本之上，侵占消费者剩余。（3）无法解决获得规模经济、范围经济效益与防止大量沉淀资本浪费的两难选择。由于在一定阶段内市场容量有限，在自然垄断部门市场竞争有两大后果，或是间恶性竞争不断，谁都无法获得规模经济、范围经济效益；或是最后一家企业胜出，其它企业被淘汰出局，结果是大量的沉淀成本被浪费。正是由于市场在此领域不是无能为力就是存在作用的缺陷，考虑到自然垄断部门的基础性和命脉性以及对人们日常生活和社会福利的重大影响，人们才需要政府对其进行治理。
（二）在自然垄断部门建立国有企业是政府治理自然垄断部门的可选方式之一
政府对自然垄断部门进行治理大体上有两种方式：国有化和规制（肖兴志，2002）。前者指自然垄断部门由政府建立的国有企业垄断经营，政府对这些企业运用经济的、行政的、的手段进行管理，如规定价格、质量标准、任免企业领导人等；后者指自然垄断部门由私人经济负责，政府通过独立的机构对其行为进行一定的限制和规定，如价格限制、数量限制和经营许可等。从经济史及整个世界范围看，选择哪一种治理方式，是一个非常复杂的问题，是、经济、社会和文化等众多方面、多个因素共同作用的结果。这两种治理方式都曾经并且至今发挥作用，都有成功范例，也有失败的教训。理论上还无法完全证明孰优孰劣。仅从经济理论的角度看，国有化的合理性至少有以下几点：
（1）国有企业经营目标的多重性能够有效地确保自然垄断部门所提供产品和服务的普遍性和信任性。国有企业与私人企业相比最鲜明的特征就是其经营目标的多重性，往往既要追求经济效益，又要考虑社会效益，而私人企业往往更注重经济效益。这种经营目标的多重性，一方面使国企冲破经济利益的羁绊，确保提供的产品或服务的普遍性；另一方面弱化了其利用信息不对称提供质量低劣的产品或服务牟利的机会主义动机，保障了提供产品或服务的信任性。
（2）国家较强的财力可以弥补私人投资的不足。自然垄断部门巨大的资本沉淀性，使得私人投资的进入设置了障碍：一是需要巨额的一次性投资，私人难以筹集；二是由于资本的沉淀性，一旦投资完成，就对投资者产生了大的锁住（Lock—in）效应，某些经济主体如规制机构就可能利用这一效应侵害投资者的利益，基于理性预期，私人投资者会主动规避这一投资风险。结果是自然垄断部门前期的私人投资往往不足。国家的投资能力远远大于私人，并且可以利用自身的暴力潜能化解因锁住效应而产生的利益侵害问题。
（3）统一所提供产品或服务的标准，方便企业的生产决策和消费者的消费选择。
（4）化解“定价”难题及确保自然垄断行业的规模经济收益、范围经济效益归国家所有（谢地，景玉琴，2003）。
由上所叙，我们认为在自然垄断部门建立国有企业至少是政府治理自然垄断部门的可选方式之一
 （三）力避私有化误区、坚持以国有经济为主导是我国治理自然垄断部门的现实选择
有不少人以二次大战以来自然垄断部门边界的调整和20世纪70年代以来西方不少国家自然垄断部门的私有化浪潮为依据，认为我国的国有经济不应该进入或加强自然垄断部门，自然垄断部门应大搞民营化。这是一种似是而非的观点。
首先，从自然垄断部门边界调整来看。自然垄断部门并没有消失。由于社会技术进步、市场规模的扩大、民众消费的多样化、替代产品之间竞争的加剧等众多因素的影响，自然垄断部门的边界有缩小的趋势，原先被认为是自然垄断部门的产业如航空等已变成了竞争性行业，一些垄断性的经营环节和业务如长途电话等也失去了垄断性，但是自然垄断性的环节和业务并没有完全消失，如电网和市话业务等。在这些领域，自然垄断部门的一些主要技术经济特征依然存在，国有企业仍有其生存的土壤。
其次，从西方国家自然垄断部门的私有化的效果看。一方面的确有效率改进的表现，但根据众多经济学家的研究，这主要不是所有制改革的结果，“所有制性质的变化不一定是效率改进的必要条件，一个竞争性的环境对企业行为和市场绩效更重要”（江小涓，1997）；另一方面，私有化的某些后果令人失望，如英国铁路、煤气等行业私有化后，事故频发，产品或服务质次价高，都令消费者怨声载道（王俊豪，1998）。因此，尽管上个世纪70-80年代以后发达国家自然垄断部门经济私有化的浪潮可谓“惊涛拍岸”，但在现实中人们也注意到,还没有哪一个国家在自然垄断领域全盘私有化——包括美国和英国（谢地，景玉琴，2003）。
再次，从我国的国情看。其一，自然垄断部门大规模地民营化成本将十分高昂。一方面有关制度的不完善和不健全不可避免地会造成国有资产的大量流失，拉大早以扩大的居民收入差距；另一方面对私人垄断进行规制的成本不见得就低于维持国有企业垄断的成本，而自然垄断部门产品或服务的普遍性及信任性保障的难度却大大增加了，社会福利得以改进的可靠性并不大。其二，国有经济进入或加强自然垄断部门的意义重大。由于其在国民经济中的基础性和命脉性，我国的自然垄断部门总体上的发展不足成为了制约国民经济健康发展的瓶颈，理论研究表明国企与其他类型的企业相比并没有绝对优势而只具有比较优势，也就是上面提到的四个方面的合理性，国有经济从竞争性领域部分退出进入或加强自然垄断部门有利于发挥其比较优势，弥补私人投资的不足，有利于国有资产的保值、增值，也有利于国家对国民经济的宏观调控。这一点对于我国这样一个在全球化浪潮中求生存和发展的发展家来说尤为必要。
  总而言之，只要一部门或经营环节、业务仍具有上述自然垄断部门的五大技术经济特征，国有企业在此领域就有存在的合理性。在我国的现实国情下，在这一领域，国有经济应该进入或加强，以更好地保障国有资产的保值、增值及亿万人民群众的福祉。党的十五届四种全会之所以明确提出国有经济要重点进入或加强自然垄断部门等四大领域的要求，原因就在于此。三、我国垄断部门国企改革的必要性与紧迫性
在我国国有在自然垄断部门存在具有一定的合理性，国有企业应该进入或加强这一领域，但同样重要的是这一部门的改革也刻不容缓。随着技术的创新、市场需求的扩张、体制改革的深入及对外开放的扩大等等，自然垄断部门国企运营暴露出了越来越多的问题，突出表现在以下几点：
 1、自然垄断与行政垄断交织
 长期以来我国自然垄断部门国企运营最突出的特点是政企不分。政府主管机构集三重身份于一身，既是国有资产的所有者代表，又是行业的管制者，还是企业的直接运营者。在这种体制下，企业运营具有如下特点：一是所有制结构和经营方式是单纯的国有国营，企业等同于一级行政机构；二是管理体制高度集中，基本按照行政机构设置，形成"条条"管理；三是指令性计划涵盖着从生产数量、经营范围、价格以至于销售的一切生产经营活动。自然垄断与行政垄断就这样交织在了一起，自然垄断成了行政垄断的根由，自然垄断借助行政垄断而变成了法定垄断，非自然垄断环节也搞起了垄断，形成纵向一体化的态势。而这样形成的垄断是最坏的垄断，和其他垄断不一样，没有第三方的力量能够限制它（张维迎，2003）。尽管近年来，国家在自然垄断部门国企改革方面采取了若干重大举措，一些非自然垄断环节引入了竞争，如发电和长话等，但自然垄断部门国企运营的行政性垄断色彩还是比较浓厚，一些自然垄断部门的国企借用政府的名义，还在通过高额的垄断价格、掠夺性定价、价格歧视;、变相收费等手段，侵害消费者利益，获取部门或小集团利益。
2、部门利益膨胀与社会福利受损并存
自然垄断部门借行政垄断之力，部门利益膨胀的势头强劲。
一是部门获取了大量的垄断租金。胡鞍钢对此曾作过系统的研究，根据他的研究，的主要垄断部门20世纪90年代下半期的租金情形如下表：

中国的主要垄断部门20世纪90年代下半期（1995—1998/1999）的租金
行业类别 垄断租金（亿元） 垄断租金占GDP的比重（%）
电力 900～1200 0．5—0．75
运输 700～900 1．0—1．2
民航 75～100 0．1—0．13
邮电通信 215～325 0．29—0．43
合计 1300～2020 1．7—2．7
资料来源：胡鞍钢主编：《中国挑战腐败》，浙江人民出版社，2001年版。
二是职工收入水平增长迅速。根据国家统计局数据,1990年至1999年全国职工平均工资年均增长速度为16．5%,，邮电通讯业为20．2%，航空运输业为19．9%，高于全国年平均工资增长速度3．4—4．9个百分点。1978年至1998年这二十年间，全国职工平均工资增长12．16倍,而同期的垄断性行业如电力、煤气及水的生产和供应业、交通运输仓储及邮电通信业和保险业的平均工资分别增长了12．32倍、14．13倍和17．43倍，均高于全国水平。另据胡静波和李立（2002）等对几家垄断经营的大公司的调查结果显示，这些垄断企业大多存在突破工资总额计划的现象，并且在超发工资总额的同时,还有大量的未纳入工资总额统计范围之内的工资外收入。被调查的企业中，超发工资总额计划比例高的达到40%，工资外收入占工资总额计划指标的比例，最高的达到工资总额计划的66%。由此可见，垄断租金很大一部分变成了职工的个人收入。
与此相反的却是社会福利受到损害。一方面这些部门占用了大量的社会资源，却为社会提供了较少的产出，不少企业浪费严重甚至严重亏损，如电力行业占用了8000亿元资产存量，每年只有80多亿元利润，还有资料显示，我国城市自来水的平均漏水率平均高达20%，高于巴黎、东京、慕尼黑等国际大都市近一倍（胡家勇，2003）。另据《长江日报》2000年8月2日的报道，中国电信所属31个省市的分公司中仅有11家赢利，其余都处于亏损状态，铁路部门更是全行业亏损；另一方面部门利益的驱动加之由行政垄断强化的垄断地位，使得自然垄断部门的产品或服务往往质次价高，由此给社会福利带来了四大损害：
其一，消费者的利益受到损害。首先是供给不足，不少地区的交通拥挤及经常性的停水、停电，就是最好的说明；其次是消费者付不合理高价，据有关专家1999年的研究,按照相对购买力平价而言,以美国的费率为基数,换算得到:中国的人均收入水平仅相当于美国的0．05，却付出了4023倍的价格连接互联网。中国消费者所购买民航票价的相对价格水平是美国消费者的32倍，每年因民航垄断而造成的民航消费者的福利损失达75—100亿元。再次消费者饱受强制消费及非法受费之苦，根据过勇和胡鞍钢的估算，仅1998—1999年间，电力行业违法收取资费就达27.4亿元，电信行业违法收取资费就达21.7亿元（过勇、胡鞍钢，《中国时报》，2001年7月13日）。
其二，影响内需的扩大。内需不足是当前制约我国经济的一大瓶颈问题。国家采取了多种措施来拉动内需，如加大国债规模、提供中低收入者的收入、征收利息税、刺激假日经济等等，但效果不甚理想。其中一条重要的原因就是与人民日常生活息息相关的自然垄断部门的产品或服务的价格不断上涨，一方面它压缩了广大中低收入者的消费空间。以煤气和自来水为例，进入20世纪90年代以来，价格就大幅度增长，由于他们是生活必需品，价格的持续上涨无疑无助于广大中低收入者扩大消费。另一方面它在一定程度上恶化了我国的投资环境，不利于吸引外资，同时也在一定程度上遏制了民间资本的投资，使得拉动投资需求的难度加大。鉴于此，有不少经济学家如杨帆等认为，以降低垄断价格的办法，来提高大多数城乡居民的实际购买力，是摆脱通货紧缩，扩大居民需求的主要办法（杨帆，国研网，2001年6月11日）。

近年来我国城市居民用自来水和煤气价格的变动
项目 1985 1990 1995 1998
自来水价格（元/吨） 0.07 0.17 0.66 0.86
管道煤气价格（元/立方米） 0.05-0.1 0.26 0.71 1.28
居民消费价格指数 以1985年为100，则1997年为337；以1990年为100，则1997年204；以1995年为100，则1997年为103。
资料来源：刘戒骄：《城市公用事业放松管制与管制改革》，《改革》2000年第6期。
其三，影响其他产业的发展。自然垄断性行业大多是基础行业，根据投入——产出分析,这些行业的产品或服务，往往是其他行业的投入。一方面这些行业的供给不足，另一方面行业价格的连续超幅度上涨，都将使得相关产业的发展受阻。比如很多地区就是因为缺电才减少了对家用电器的购买，在城市家电需求增长趋缓的情况下，家电业的发展将不可避免地受到影响。再比如一些地方不少企业就因自然垄断部门提供的产品或服务的不合理高价而陷入亏损的境地，安徽蚌埠市的化工厂就因供电部门的垄断高价格而大受其害，供电部门从发电企业以每千瓦0.25元的价格买来的电以每千瓦0.5元的价格卖给化工企业，使得烧碱行业的电费成本大大增加，占到了总成本的70%，企业每生产一吨烧碱就要亏损500元，如果企业自己发电则每吨烧碱可降低成本500元，不少企业立即就可以扭亏。
最后需要特别指出的是，我国已经加入了WTO，国际竞争国内化的态势已十分明朗，竞争也将日趋激烈。自然垄断部门多是国民经济中的基础性、命脉性部门。如果不能在较短的时期内克服自然垄断部门存在的上述问题，最终势必将严重影响到我国经济的国际竞争力。鉴于此，十六大报告才强调深化国企改革要“打破垄断，引入市场竞争”。 
四、我国自然垄断部门国企改革的对策思路
垄断行业的范围是在不断变化的，一个行业的垄断性质和程度也是在不断变化的，其趋势也是很明显的，我们应该根据这个趋势，从我国自然垄断行业国企运营存在的突出问题出发，来规划垄断行业的整体发展和其中的国企的改革和发展。根据上述论述，笔者提出“顺应潮流，尊重国情，破立结合、配套推进”的对策思路，简言之就是：
1、顺应潮流。放松管制、引入竞争是当今世界各国对垄断行业进行改革的基本潮流，是技术进步、市场需求变化等的必然反映，是垄断行业自身发展的必然要求。我们应该遵循这一潮流，而不能过分强调中国特色。
2、尊重国情。我国的自然垄断行业的形成和发展、问题与矛盾等都有其特殊性，必须明确顺应潮流是在改革的大方向上的遵循，决不等于可以照搬照抄国外的一切做法，自然垄断部门的国企改革必须充分我国的具体国情，让国有经济继续发挥重大作用，不能简单地搞民营化，否则很可能造成“淮橘为枳”的恶果，现实经济生活中这种事例实在太多了。
3、破立结合、配套推进。破字当头。首先要打破行政垄断，使自然垄断真正“自然”，其次要打破“纵向一体化”，区分自然垄断部门的垄断环节与潜在竞争环节，在潜在竞争环节引入竞争；再次，要打破国有经济的一统天下，适当引入民间资本。破的同时还要立。关键的是三个方面，一是重塑微观主体，做到政企分离、政资分离，实现国有企业的产权主体多元化，完善企业的治理结构，二是改革管制方式，更多的运用激励性管制方式如价格上限制等，三是重塑政府管制体制，做到管制机构独立化、管制过程法治化。上述各个环节应该相互协调，并作好相关的配套工作，以降低改革的阻力，顺利推进改革。
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